En 2005, el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos (USCIS, por sus siglas en inglés), sucesor del Servicio de Migración y Naturalización (INS) y la agencia federal responsable de las tarjetas de residencia (green cards) y de las solicitudes de ciudadanía, inició un proyecto para digitalizar el sistema migratorio del país. En aquel momento, dicho sistema tenía como soporte principal el papel. Los solicitantes entregaban uno de entre 94 formularios distintos en una ubicación. El documento era luego enviado por correo físico a diferentes lugares del país, dependiendo del tipo de formulario. El objetivo era crear un sistema llamado ELIS (Sistema Electrónico de Immigración, por sus siglas en inglés) cuyo nombre era un guiño a Ellis Island.
Después de siete años en desarrollo, el primer diseño del sistema –ELIS 1– era un desastre tan disfuncional que el USCIS tuvo que eliminarlo y empezar desde cero. Tras cuatro años y mil millones de dólares, el USCIS había logrado digitalizar solo dos de sus 94 formularios.
De hecho, el desarrollo del programa se había prolongado tanto, que la manera en que se construía la tecnología había cambiado en el transcurso del proyecto. En 2005 el programa empezó con un método de cascada, una idea un tanto desactualizada pero no descabellada. En este método, todo se hace de forma lineal, y la recopilación de necesidades operativas lleva al desarrollo de un sistema robusto, que después es puesto a prueba. Sin embargo, para el 2014, cuando Brian Lefler, Eric Hysen, y otros del Servicio Digital de Estados Unidos (USDS) se unieron al equipo, la cascada ya era un tubo neumático. En gran medida, ELIS 1 estaba condenado al fracaso porque no había nadie en el personal que ayudara a trasladar al equipo hacia un enfoque ágil y moderno, en el que los sistemas se desarrollan de una manera más pequeña e iterativa. Pero ELIS 2 enfrentó un problema aún mayor a causa de la suposición de la agencia de que lo digital sería indudablemente mejor que el proceso que tenía como soporte el papel.
Esta creencia terminó siendo desastrosamente incorrecta.
En algunos casos, considerando únicamente la tarea que alguien buscaba completar, el papel era superior a lo digital porque era más rápido y preciso. Lefler sonaba un poco sorprendido cuando recordaba ver a los oficiales de inmigración abrirse camino a través de inmensos archivos de casos, buscando específicamente los alias que un solicitante podría haber usado. Algunos solicitantes usan varios nombres por razones culturales, por lo que este es un problema que surge bastante seguido. Pero los oficiales de inmigración han desarrollado un sistema simple para resolverlo. Tal como Lefler explica:
Se ponían una cosa en el pulgar para poder revisar rápidamente un paquete gigante de documentos. El operador ha memorizado todo lo que tenga la apariencia de un documento gubernamental y que podría tener un nombre. Cuando ve un documento que probablemente tenga un nombre, verifica el nombre y sigue hojeando. Buscan entre pilas gigantes de papel extremadamente rápido. No había forma de implementar eso electrónicamente sin cinco años de técnicas de aprendizaje automático y OCR (reconocimiento óptico de caracteres). Simplemente, no se puede hacer.
Un error común que las personas cometen cuando intentan mejorar o modernizar algo es creer que lo digital siempre será mejor. Pero digitalizar un proceso que es defectuoso en papel no lo va a mejorar: de hecho, algunas veces lo empeora. En el caso de ELIS, los integrantes del equipo creían que su trabajo era simplemente digitalizar aquello que estaba en un cuestionario y ya. No había lugar para agregar una nota aditiva o colocar el folder en un lugar especial según donde iba a ser usado después. No tomaron en cuenta la enorme cantidad de trabajo de archivo, categorización y toma de notas a mano que las personas que procesan los formularios hacían diariamente. Tampoco pensaron de qué forma la digitalización afectaría a las personas que usaban los formularios cada día, ni cómo los usaban. Los empleados del USCIS marcaban los formularios con notas, indicando cuáles necesitaban más información o requerían de entrevistas, y colocaban en una repisa especial aquellos que necesitaban ser revisados por un superior. Al limitarse a digitalizar los formularios, ELIS solo dio cuenta de un pequeño porcentaje del trabajo requerido para moverlos de principio a fin. Sin las piezas faltantes, los formularios simplemente no podían moverse.
“Lo digital no fue mejor que el papel porque el sistema asumió un proceso que era diferente a cómo en verdad trabajaban los adjudicadores”, dice Vivian Graubard, miembro fundador de USDS (y excolaboradora en New America, socio de Slate y Arizona State University en Future Tense). “Estos archivos eran enormes, pero además a menudo tenían que ir y volver de una página a otra. Así que para los adjudicadores era más rápido imprimir la solicitud completa y revisarla de esa manera que a través de una pantalla”.
Dana Chisnell, una diseñadora de experiencia de usuario e investigadora que también fue parte del equipo de USDS, describe lo que encontró cuando llegó. “No prestaban nada de atención a la usabilidad del sistema y no había un vocabulario para prestar atención a las necesidades de los usuarios”.
En otras palabras, intentaron diseñar el sistema sin entrevistar a los empleados de primera línea del gobierno que estarían usando el sistema. El equipo de ELIS había documentado minuciosamente los procesos de negocio y los flujos de información, pero ninguno de los desarrolladores realmente entendió cómo hacían su trabajo los empleados de migración. El equipo sí contaba con la asesoría de expertos en la materia, pero en muchos casos no habían estado mucho tiempo en campo. Y además rotaban cada cierto tiempo, por lo que las personas recibían información diferente según el experto con el que trabajaban. Junto con Mollie Ruskin, otra diseñadora del USDS en el proyecto, Chisnell viajó a un centro de servicio en Nebraska para entender mejor lo que la gente en el campo hacía con los formularios de papel. La gente del centro de servicio parecía encantada de ver a Chisnell y Ruskin. Nadie de la oficina central les había preguntado nunca cómo hacían su trabajo.
Después de que las diseñadoras regresaran de su viaje al centro de servicio, cargadas de nueva información, la oficina central vio el valor de visitar los centros de servicio y comenzó a enviar equipos regularmente. Chisnell también sugirió a los puestos directivos de ELIS que sería útil para los programadores del proyecto ver de primera mano cómo trabajaban los oficiales de inmigración. El primer grupo regresó emocionado de implementar sus nuevos hallazgos. Una vez que se pusieron a trabajar, pudieron desarrollar funcionalidades de manera más rápida y precisa, ahora que tenían una mejor comprensión de lo que las personas en el campo tenían que hacer en sus trabajos. El equipo terminó creando un cronograma para que todos salieran a una visita de campo.
Sin embargo, a pesar de todas las mejoras realizadas tanto por el equipo de USCIS como por USDS, ELIS 2 permaneció en estado semiutilizable durante años. Para 2016, cuando el sistema ya se había implementado para formularios adicionales, los oficiales de inmigración estaban usando ELIS a regañadientes y con una buena cantidad de odio en ebullición. Una oficina de campo incluso hizo un video de ellos mismos pateando una computadora con un papel pegado que decía “ELIS”.
Además del desahogo, los oficiales de inmigración desarrollaron una serie de soluciones para hacer que ELIS fuera utilizable. Sus oficinas a menudo estaban llenas de montones de archivos en diferentes ubicaciones para compensar la falta de un sistema de archivo en ELIS. El sistema era lento y propenso a interrupciones. Durante un período en 2016, uno de los formularios más utilizados se desconectó mientras un equipo trabajaba para estabilizarlo. En Arlington, Virginia, varios sótanos se llenaron hasta desbordarse de contratistas encargados de darle clic a un solo botón, o de separar casos que se habían pegado a causa de un algoritmo defectuoso de ELIS, lo que le costó al USCIS una cantidad incontable de dólares por día.
Una empleada de un centro de procesamiento notó que una gran parte de su día estaba ocupada deshaciendo lo que ELIS había automatizado para ella. “Paso tres horas y media todas las mañanas anulando la asignación de los casos que no tienen evidencia y revisando los que sí”, dijo a los investigadores en septiembre de 2016.
Al intentar digitalizar el proceso de inmigración, USCIS se había lanzado sobre un sistema analógico enormemente complejo. Cada uno de los 94 formularios requería su propio proceso. Esos formularios se enviaban a todo el país desde las bodegas de almacenamiento hasta las oficinas en campo y los centros de servicio para atender a millones de solicitantes cada año. Sumado a la complejidad, dice Mark Schwartz, USCIS no estaba del todo seguro de por qué estaba emprendiendo la digitalización, más allá de la vaga idea de que las cosas irían mejor en una computadora. Sin métricas sólidas que guiaran sus objetivos, el equipo de ELIS nunca supo si habían tenido éxito.
“Tenían la idea de que necesitaban salir del papel, pero tenían todo tipo de expectativas sobre el por qué –lo que lograrían si abandonaban del papel–, y no estaba claro cuáles eran las prioridades o cómo iban a realmente vincular el dejar de usar papel con alcanzar esos beneficios específicos”, dijo Schwartz.
El entonces director de USCIS, Léon Rodríguez, luchó por mantenerse al tanto del enorme proyecto de tecnología descarrilado que le había sido entregado después de su audiencia de designación en 2014. Rodríguez había trabajado en el gobierno durante décadas, pero nunca lo había hecho con un proyecto de tecnología que se estaba “volviendo loco”. Nos dijo que “el nivel de problemas que recurrentemente teníamos con ELIS no tenía precedentes frente a todas mis experiencias anteriores. Incluso en el gobierno a nivel de condado, nunca había visto el tipo de problemas que teníamos con ELIS, y que se repitieron casi hasta el día en que salí por la puerta”.
Rodríguez es un experto en políticas y leyes, pero la tecnología no había sido una parte muy relevante de sus preocupaciones gerenciales en puestos anteriores. ELIS fue la primera vez que escuchó el término agile. Al reflexionar sobre lo que se podría haber hecho para ayudarlo a con la responsabilidad de corregir un proyecto de tecnología que salió mal, Rodríguez dice que desearía haber tenido algo así como un traductor de tecnología para exponer problemas importantes en términos no técnicos: una persona en un cargo de responsabilidad, dedicada a ser su enlace con ELIS, de la misma manera que los funcionarios gubernamentales suelen tener enlaces para asuntos de políticas públicas. Pero no había nadie en USCIS para desempeñar ese papel. De hecho, el rol no existe por lo regular, ya que solo hace relativamente poco tiempo la tecnología se ha convertido en el medio común para la ejecución de políticas.
Según Rodríguez, “[necesitas] tener a alguien en un nivel de alta gerencia que comprenda lo que está sucediendo con el desarrollo de tecnología y pueda traducirlo. En retrospectiva, hubiera querido tener a alguien a mi alrededor que estuviera constantemente disponible, observando lo que estaba sucediendo con esos problemas “.
La brecha que identifica Rodríguez es una con la que batallan muchas organizaciones del sector público, conforme la tecnología juega un papel cada vez más importante en la forma en que el mundo realiza negocios: cómo supervisar un proyecto de tecnología si nunca lo has hecho antes y no tienes conocimientos técnicos. La sugerencia de Rodríguez de que las agencias establezcan un rol de tipo traductor de tecnología ciertamente resolvería este problema, y es una idea que hemos presentado al Congreso de Estados Unidos. En la práctica, este sería un rol de nivel ejecutivo cuyo único propósito sería vigilar cualquier proyecto técnico grande y crítico para la misión de una agencia. Esto significa que cualquier agencia que ejecute un proyecto vital que implique una construcción técnica debe asegurarse de que haya alguien en el personal con experiencia técnica. No es necesario que sea alguien que pueda programar, sino una persona que tenga experiencia en el lanzamiento de productos y sistemas. Simplemente, una persona que pueda pensar estratégicamente sobre la tecnología en su relación con las políticas públicas y la resolución de problemas.
Este artículo fue adaptado del libro Power to the public: The promise of public interest technology por Tara Dawson McGuinness y Hana Schank © Princeton University Press 2021
Este artículo es publicado gracias a una colaboración de Letras Libres con Future Tense, un proyecto de Slate, New America, y Arizona State University.
es directora de estrategia para el área de tecnologías de interés público en New America, y coautora del libro Power to the public: The promise of public interest technology.
