“Ambition must be made to counteract ambition… In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself.”
El Federalista No. 51
No aseveramos bondades ni maldades en esto, pero parece que con el regreso del PRI a la presidencia de la República ha regresado también la creencia de que un gobierno central fuerte es la única salida al desorden heredado por las últimas dos administraciones. Esta concepción se fortalece ante la evidente incapacidad de algunos gobernadores, presidentes municipales, legislaturas o jueces locales para hacer frente a los problemas que, en principio y constitucionalmente hablando, eran considerados de su competencia. Por supuesto, ante esta situación el Ejecutivo federal no ha dejado pasar desapercibida la oportunidad para fortalecerse.
Un caso muy particular y útil para nuestra reflexión es el nombramiento de Alfredo Castillo como “Comisionado por la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de Michoacán”, quien a los ojos de la opinión pública asemeja una especie de Deus ex machina: una deidad que se introduce abruptamente al escenario para resolver de forma contundente los problemas existentes en la trama.
Lamentablemente, el nombramiento del Comisionado no es un producto literario, ni tampoco una puesta teatral. Es política y en tanto política que se practica en un Estado que se estima “democrático y de derecho”, se traduce en un ejercicio del poder que se encuentra sujeto a ciertos controles y a algunas de nuestras apreciaciones.
Desde cierta perspectiva existen dos sistemas de distribución de facultades en México: por un lado el federalismo; por otro, la división de poderes. Bajo un mismo orden constitucional, el federalismo se encarga de distribuir competencias entre un gobierno central y los demás gobiernos locales que integran esa federación. La división de poderes, en cambio, distribuye facultades entre órganos encargados de ejercer las funciones jurisdiccionales, legislativas y administrativas del Estado. Ambos sistemas integran el orden constitucional y, en consecuencia, cualquier transgresión a los mismos contraviene a la Constitución (en el entendido que ambos sistemas están consagrados dentro del cuerpo constitucional).
Partiendo de lo anterior, consideramos que tanto el Acuerdo de Coordinación que tiene por objeto establecer las bases para que el Gobierno Federal brinde apoyo temporal en materia de seguridad pública al estado de Michoacán (suscrito el 13 de enero de 2014, sin publicación en el Diario Oficial de la Federación ni en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán; en adelante, el Acuerdo de Coordinación),el Decreto por el que se crea la Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de Michoacán (publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 15 de enero de 2014; en adelante el Decreto) y el artículo 27 fracción XVIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (en adelante, LOAPF), son transgresores del federalismo, así como del principio de división de poderes. ¿Puede la federación intervenir en cualquier entidad federativa, como lo ha hecho en Michoacán? ¿Puede cualquier entidad federativa solicitar la intervención del gobierno federal (como inclusive se pidió en el Estado de México)? ¿Qué autoridad estatal o federal cuenta con la facultad para acordar la intervención? En todo caso ¿Cuáles son los alcances de esta intervención? ¿A qué clase de controles está sujeto el Comisionado y la intervención? ¿Es el Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Gobernación, el órgano facultado para crear la norma que regule los alcances y términos de la intervención? ¿Es, en todo caso, el Decreto, el vehículo normativo idóneo- constitucionalmente hablando –, para establecer el contenido ahí previsto?
El Acuerdo de Coordinación fue celebrado por el Gobernador dañando (1) la jerarquía entre el Gobierno Federal y el estado de Michoacán, (2) violando los principios de la división de poderes y (3) sin las facultades para ello, pese a estar sustentado en el artículo 27, fracción XVIII de la LOAPF. Estimamos que la intervención en Michoacán y la designación del Comisionado es inconstitucional porque esa intervención no es regular conforme a la Constitución federal, la Constitución local, ni la legislación vigente, porque la autoridad local que lo celebró no contaba con las facultades suficientes y el contenido del Acuerdo de Coordinación supera el objeto de lo que puede acordar, y altera la jerarquía entre ambos órdenes de gobierno, la federación con una entidad federativa y viceversa. Analicemos estos puntos brevemente.
1) La intervención en Michoacán es inconstitucional en tanto que altera la jerarquía entre los órdenes de gobierno, es decir, la equidad constitucional y de autoridad entre la federación y la entidad federativa. La figura del Comisionado es una figura ambigua del orden federal y local. Se plantea como un primus entre el resto de los puestos públicos en materia de seguridad pública, sin haber sido ratificado por el Congreso de la Unión (como lo establece la LOAP en el último párrafo del artículo 27, para el caso del Comisionado Nacional de Seguridad). Así, la mera existencia del Comisionado genera una diferencia jerárquica entre la federación y una entidad federativa, violando una premisa constitucional de equidad.
2) Por lo que toca a la división de poderes, encontramos que la designación del Comisionado transgrede la facultad del Congreso local porque el gobernador del estado, Fausto Vallejo, no cuenta (ni contaba a la fecha de suscripción del Acuerdo de Coordinación) con las facultades para acordar con la federación la intervención. Del contenido de la Constitución de Michoacán, no se desprende que el gobernador tenga la facultad para firmar el Acuerdo de Coordinación (el cual, según los Considerandos del Decreto, sirvió como base normativa para la elaboración de este). Por el contrario, el artículo 44 fracción VI de dicha Constitución establece una facultad del Congreso local para autorizar al Ejecutivo local, con las limitaciones que estime necesarias, para que represente al estado en actos para los que no esté facultado expresamente en la Constitución local. Estamos en el entendido que si el Congreso de Michoacán no invistió al gobernador de esta facultad, entonces la firma del Acuerdo de Coordinación viola claramente la división de poderes entre el poder Ejecutivo y el Legislativo del estado de Michoacán.. Esto implica que la figura del Comisionado tiene un alto margen de arbitrariedad, cuya revisión y auditoría de actos no queda claramente definida y al parecer solo el Ejecutivo Federal tiene capacidad de evaluar y exigir responsabilidades. La figura, en todo caso, viola la premisa de que cualquier autoridad válidamente constituida en nuestro orden constitucional requiere de un contrapeso efectivo.
Nos parece que la ventana a través de la cual el centralismo puede transitar de vuelta a través de todo el territorio nacional, libremente y sin pagar peaje es el artículo 27 fracción XVIII de la LOAPF. Ya lo hizo en Michoacán y lo acaba de hacer en el Estado de México. Curioso sería el caso de la designación de un comisionado en una entidad gobernada por un partido de oposición, por ejemplo Guerrero (entidad con problemas de criminalidad preocupantes y en algunos casos similares a Michoacán). La aplicación de dicho artículo transgrede la distribución horizontal de facultades de la federación, los estados, municipios o del Distrito Federal, por lo que dudamos de su alcance constitucional
Pareciera que Michoacán renunció a su facultad constitucional para proveer seguridad a sus habitantes, conforme lo establecen los artículos 19 y 124, en favor de la federación. También de facto, pareciera que la federación es jerárquicamente superior a cualquiera de las entidades federativas, lo cual normativamente hablando, es una aberración y en términos políticos para la oposición, debiera ser una preocupación. Finalmente, la división de poderes claramente fue violentada en este estado y, hasta el momento, se encuentra alterada entre el poder legislativo federal y el poder ejecutivo, en tanto que el primero no ha utilizado sus facultades para servir de contrapeso a la figura del Comisionado en Michoacán.
Ante la ocurrencia de nuestras autoridades para diseñar una figura sin control alguno, proponemos algunas soluciones:
Por una parte, el poder legislativo federal podría reformar el citado artículo de la LOAPF para dejar en claro que esta clase de intervenciones no pueden ocurrir sin el previo consentimiento de las legislaturas o sujeto a ciertos controles locales y federales. Por otro lado –y aunque los alcances de esta alternativa son muy limitados -, el Congreso federal podría llamar a comparecer a los secretarios federales implicados para rendir cuentas sobre la actuación (particularmente al Secretario de Gobernación); o bien, el Congreso local de Michoacán podría hacer lo propio con los suyos.
Por otra parte, el poder judicial federal no puede actuar por sí solo; requiere de un agente que demande la inconstitucionalidad de los actos. Suponiendo que exista ese agente activo ¿qué clase de acción o medio de defensa jurisdiccional cabe en contra de la designación del Comisionado y la intervención? Dado nuestro sistema constitucional, los dos medios de control procedentes en este caso son el amparo y la controversia constitucional. Para el primero, se requiere de un acto concreto que afecte la esfera de derechos de un gobernado y que ese gobernado sea lo suficientemente valiente para solicitar y combatir en los tribunales, su protección ante la violación de sus garantías. Por lo que toca a la controversia constitucional, el artículo 105 de la Constitución establece que las controversias constitucionales proceden en contra de actos que se susciten entre la Federación y un estado o el Distrito Federal; sin embargo el plazo para interponerlas es de 30 días contados a partir del día siguiente a la fecha de la publicación del Decreto, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de Decreto), y este ha quedado superado.
De no ejercerse un contrapeso a la designación de Alfredo Castillo surgen serias dudas y preocupaciones sobre la estructura institucional existente en México y sus “huecos” de legislación en lo referente al federalismo, los pesos y contrapesos.
Lo más preocupante es que ante lo excepcional del caso (nunca en nuestra historia constitucional se había dado el caso de una intervención del tipo),[1] este acto sea justificado por la opinión pública. Es tal la pérdida del monopolio del poder coercitivo en Michoacán (y en muchas otras partes del territorio nacional), que el reclamo de la población y deseo de mano dura parece legitimarse, pese al desbalance de poder que esto genera. No obstante, según hemos insistido, tanto la intervención de la Federación en una entidad que se presume soberana y autónoma, como los actos de una autoridad que no está diseñada para rendir cuentas a ningún otro poder constitucionalmente establecido (llámese el Comisionado), independientemente de que tengan o no resultados sobre el fenómeno de inseguridad y gobernabilidad de Tierra Caliente y otras regiones michoacanas, constituyen un atentado al presente y futuro democrático y federalista de México. Con esta intervención gana el Ejecutivo federal, gana la federación y la tan necesaria creencia popular de estar en paz. Pero ¿qué queda, pues, del orden constitucional y con él, de nuestra incipiente democracia que en su base desconfía del poder absoluto porque este corrompe absolutamente; del autocontrol del gobierno tan sabiamente vislumbrado por Hamilton, Madisson y Jay; o bien, del principio básico de civilidad que dicta el respeto a las instituciones como acuerdo necesario para ejercer nuestras libertades? No lo sabemos.
[1]En nuestra historia constitucional únicamente se había hecho uso de la figura del “Comisionado” cuando el 10 de enero de 1994 el presidente Carlos Salinas nombró a Manuel Camacho Solis, como Comisionado para la Paz y la Reconciliación en Chiapas. La figura de aquellos años se diferencia de la que ahora observamos. Primero, porque en aquel momento hubo un acto formal que declaró guerra en contra de las autoridades mexicanas constitucionalmente establecidas. Segundo, porque la designación tuvo su origen en una fuente normativa distinta (un acuerdo presidencial, que no fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, a pesar de que la legislación aplicable lo exigiera en aquella época).
Abogado
