La conmemoración del cuarenta aniversario de la Constitución de 1978 coincide con un debate sobre el origen de la misma y con otro sobre la necesidad de su reforma. Ambos debates, aunque se produzcan en el mismo momento, son distintos.
Por una parte, desde sectores populistas de izquierda y nacionalistas, se achaca a la Constitución un vicio de origen: que naciera con hipotecas del franquismo y que la Transición fuese “reforma” y no “ruptura”. Esto lleva a deslegitimar la Constitución y a propugnar otra nueva, que visualice la ruptura con el “régimen del 78”, lo que comienza por cuestionar la corona como garante de la unidad y permanencia del Estado y de la Nación y acaba discutiendo la legitimidad de la Constitución para las generaciones que no la votaron o no habían nacido cuando se aprobó. Esta lectura de los acontecimientos obliga a reflexionar sobre el significado de la Transición y sobre el valor y alcance del pacto constitucional en el contexto más general de la génesis de otras constituciones en contextos de crisis y su permanencia.
Por otra parte, prima ahora la discusión sobre la necesidad y oportunidad de la reforma constitucional, sobre todo como salida a la crisis secesionista catalana, sobre la celebración de los cuarenta años de vigencia y el significado histórico que ello entraña (solo la Constitución de 1876 supera por ahora la vigencia de la actual, y la de 1978 es, de todas las españolas, la que suma un acuerdo más amplio entre las fuerzas políticas para su aprobación). La reforma constitucional implica mantener y respetar las opciones fundamentales de 1978. En efecto, la mayoría apenas discute el Estado social y democrático de Derecho, los derechos fundamentales, la monarquía parlamentaria, la justicia constitucional, la descentralización política y la integración europea. Otra cosa es que se apunten mejoras o puestas al día en cada uno de estos puntos. Sobre todo las propuestas reformistas se centran en la organización territorial, ya sea en sentido federalizante (Informe Muñoz Machado), ya sea de incorporación de una disposición adicional específica o “cláusula catalana” (Herrero de Miñón), o bien de reglas de secesión, algo insólito en constitucionalismo comparado. El debate político y académico sobre la reforma nos interesa a continuación desde la perspectiva general de su razón de ser, de su conveniencia en la circunstancia española actual así como del procedimiento a seguir para llevarla a cabo, y no la de los contenidos a reformar.
El origen de la Constitución
Las constituciones no suelen elaborarse en momentos de estabilidad, ni redactarse en universidades siguiendo parámetros ideales y sin “contaminación” por la realidad, sino que esta es determinante. La Constitución japonesa de 1947 fue redactada por los juristas del Ejército americano e impuesta a la Dieta por el general McArthur. La Ley fundamental de Bonn se aprobó por un Consejo con representación de los territorios, bajo la supervisión atenta de las tres potencias vencedoras (tras haberse desgajado la parte controlada por los soviéticos, la llamada República Democrática Alemana). Ni en una ni en otra hubo Asamblea constituyente electa por el pueblo ni referéndum de ratificación. El general De Gaulle hizo redactar la Constitución de 1958 a un consejo en el que había parlamentarios y luego fue ratificada en referéndum. Los redactores de la Constitución americana de 1787 o la canadiense de 1867 no representaban realmente a toda la población de entonces (mujeres, indígenas, esclavos), no digamos a la de ahora. A pesar de esos vicios de origen, el We the people que encabeza la Constitución de 1787 sigue incluyendo a los ciudadanos estadounidenses de hoy, que la sienten como propia. En estos países se ha desarrollado un potente sentimiento constitucional que perdura. La sola posibilidad de reformar la Constitución ya implica que cada generación tiene en sus manos actualizarla, respetando la obra de los founding fathers.
La Constitución, en el Estado liberal democrático, entraña al mismo tiempo legitimación, racionalización y limitación del poder, y es instrumento fundamental para el aseguramiento de la libertad y la estabilidad institucional, y por ello base de la convivencia en sociedad. De ahí la relevancia en términos de civilización que entraña el constitucionalismo (Häberle) y la importancia de no echar este logro histórico por la borda frívolamente. Por eso las sociedades maduras suelen conservar sus constituciones. En cambio, las constituciones del siglo XIX en España, como en Francia, México y tantos otros lugares, son de partido, que en lugar de reformarse se cambian cuando cambia el gobierno o cuando triunfa una revolución o un pronunciamiento.
La Constitución da forma al Estado de acuerdo con unos principios fundamentales, y cuanto más compartidos sean estos más perdurable será la Constitución. Esto suele suceder como consecuencia de alguna crisis muy profunda, interna o externa: la Primera Guerra Mundial acarreó el fin del II Reich alemán y la Segunda Guerra Mundial el del III, como los del régimen militarista japonés y del fascismo italiano. La crisis de Argelia llevó al final de la IV República francesa y el inicio de la V. Todos estos países tuvieron que empezar de nuevo, con nuevos regímenes políticos y nuevas constituciones. Estas eran no solo normas supremas de sus respectivos ordenamientos, sino que contenían las opciones políticas fundamentales de la comunidad política. Donde la acordaron fuerzas políticas distintas, como en Weimar en 1919 o en Italia en 1947, representaba un gran pacto nacional.
La Constitución española de 1978 fue aprobada en un contexto también complicado: la Transición a la democracia. La Constitución no inaugura la democracia, como subraya Manuel Aragón, sino que culmina el proceso de cambio político (el económico y el social se habían producido antes), que se lleva a cabo de acuerdo con las bases asentadas por la Ley para la reforma política. Para que la Constitución no fuera un acto fallido y tuviera un efecto integrador y perdurable, antes de la celebración de las elecciones del 15 de junio de 1977, y bajo el impulso del gobierno Suárez, se afianzó el pluralismo político (legalización de los partidos y en particular del Partido Comunista en 1977), el heredero legítimo de la dinastía histórica, don Juan de Borbón, cedió sus derechos al rey Juan Carlos y España se adhirió a los grandes pactos internacionales sobre derechos humanos. Tras la celebración de dichas elecciones, y mientras se comenzaba a discutir el proyecto de Constitución, se firmaron los pactos de la Moncloa, que estabilizaron la economía y las relaciones laborales, se aprobó la ley de amnistía, y se restauró la Generalitat con el regreso de Josep Tarradellas. Es justo poner en valor lo que todo ello supuso y recordar lo complicado de la empresa. Compárese el éxito del caso español con las transiciones a la democracia de los regímenes comunistas del Este de Europa, en las que se tuvo que hacer simultáneamente la transición de una economía planificada a otra de mercado, de un Estado ateo a otro con libertad de creencias, de partidos únicos a democracias pluripartidistas. Como en estos países, la democratización iría de la mano de la plena incorporación al Consejo de Europa, a la OTAN y a la Unión Europea.
El resultado de las elecciones de junio de 1977 –con unas Cortes pluripartidistas, sin mayoría absoluta de la UCD– fue determinante para que la Constitución se elaborara en el Parlamento por varios grupos parlamentarios (y no por el Gobierno y sus expertos). Se ha destacado el método del consenso: sabían los múltiples asuntos que les dividían en un momento en que las ideologías pesaban más que ahora (modelo económico, cuestión religiosa…), pero les unía el espíritu de reconciliación y de proyecto nacional de futuro compartido. Estando claro esto, hay técnicas jurídicas para resolver las controversias, mediante “compromisos dilatorios”, como en Weimar. Esto es, remitir al futuro –y a la ley– lo que separa y concentrarse en lo que une. Los ponentes aunaban conocimientos jurídicos y sabiduría política. El resultado, la Constitución, simbolizaba el acta de paz, cuarenta años después del final de la Guerra Civil. Nada más y nada menos. Por eso el pueblo español la ratificó tan mayoritariamente, como antes había votado masivamente la Ley para la reforma política, optando por la vía de la reforma en lugar de la ruptura o el inmovilismo. Reducir esta obra histórica al resultado de la presión de militares es minusvalorar la trayectoria y obra de políticos curtidos en circunstancias nada fáciles frente a sus propios compañeros de viaje. Como advierte el escritor Javier Cercas, cada uno de ellos “traicionó” sus principios e ideologías, como Suárez o Carrillo, en aras del bien común. En cualquier caso, el resultado está ahí: en el texto y en lo que la Constitución ha posibilitado durante toda su vigencia.
La reforma de la Constitución
Transcurridos cuarenta años de la aprobación de la Constitución, se plantea ahora su posible reforma. Hasta ahora han sido dos las modificaciones, en 1992 y en 2011, ambas relacionadas con los tratados europeos. En cambio, ni siquiera entró en el Congreso la propuesta de reforma impulsada por Rodríguez Zapatero, tras el informe del Consejo de Estado de 2006. No parece que el planteamiento de aquella legislatura, en que primaba la confrontación, fuese el más idóneo para lograr acuerdos amplios. Se suele decir que es raro en Derecho comparado que una Constitución apenas se reforme. Es verdad que México en cien años la ha modificado 600 veces y que Alemania lo ha hecho más de sesenta desde 1950. Pero al mismo tiempo la de Estados Unidos solo se ha modificado veintisiete ocasiones desde 1787 (inclusive las diez primeras enmiendas de 1791), o la japonesa de 1947 no se ha tocado, como tampoco la canadiense de 1982. Buena parte de las reformas de otras constituciones se han producido tras varias décadas de vigencia, como la italiana o la francesa.
Toda reforma constitucional sirve para la conservación del pacto constitucional y su puesta al día, como señaló Pedro De Vega García. Para ello se establecen procedimientos de reforma que requieren mayorías cualificadas, que reproducen el consenso inicial. A veces se exige también la participación de las entidades territoriales (Estados federales), otras el referéndum de ratificación. Pero esto último, como ha subrayado la Comisión de Venecia, no puede sustituir a la deliberación y acuerdo en sede parlamentaria.
El procedimiento ordinario de reforma de la Constitución española dispone el referéndum cuando lo solicite un décimo de diputados o senadores. Esto se convierte hoy en el obstáculo principal a la reforma: cuando Podemos ha anunciado que cualquier modificación (incluso de un artículo) sería llevada al cuerpo electoral cunde la sospecha de que se quiere aprovechar para cuestionar la Constitución toda. Tenemos recientes experiencias de referendos constitucionales con resultados que invitan a ser cautelosos en su utilización en tiempos populistas, como en el Brexit o en Italia, ambos de 2016. De ahí que el juicio de la necesidad de la reforma deba complementarse con el de su conveniencia, valorando los efectos para la estabilidad institucional.
A favor de la reforma ahora, se suele argumentar que esta no requiere un consenso equivalente al de la aprobación en 1978. Esto, a mi juicio, vale para una reforma como la última, la del artículo 135, pero no para alterar una decisión política fundamental como es la organización territorial. ¿Para qué serviría una reforma que naciera con un déficit de legitimación política, por ejemplo, en Cataluña? Por último, se ha alegado que hoy resulta más fácil alcanzar un acuerdo que en 1977-78. No creo que sea cierto. Fraga y Carrillo discrepaban en casi todo, pero ambos deseaban una Constitución para un proyecto nacional de convivencia entre españoles. En cambio, hoy dos de los actores capitales en la elaboración de la Constitución –los herederos del Partido Comunista y del nacionalismo catalán– se han autoexcluido del proceso reformista y sus propuestas de ruptura son incompatibles con un acuerdo nacional integrador. Por ello, los actuales son tiempos de balance y reflexión sobre el futuro constitucional más que de reforma. Y, sobre todo, es momento para valorar y celebrar los cuarenta años de vida constitucional.
Josep Maria Castellà Andreu es catedrático de derecho constitucional en la Universidad de Barcelona.
