Este fin de semana hemos conocido el borrador del informe que prepara la Comisión de Venecia (su nombre completo es Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho) sobre la ley de amnistía. Se trata de un órgano consultivo del Consejo de Europa cuya principal misión es asesorar a los países en cuestiones relacionadas con la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. La Comisión de Venecia no enjuicia si un determinado asunto es compatible con la Constitución nacional o con el Derecho de la Unión Europea, algo que decidirán los correspondientes tribunales constitucionales o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea; tampoco valora si las medidas cuestionadas son adecuadas y pertinentes políticamente; sino que tiene una misión más modesta, pero al mismo tiempo muy importante: basándose en el estudio de las normativas, la jurisprudencia y la experiencia internacional, emite dictámenes que, aun no siendo vinculantes para los Estados, gozan de una gran autoridad en el ámbito de lo jurídico debido al prestigio de los miembros que la integran.
Pues bien, como no podía ser de otro modo en nuestro país, el texto del dictamen –reitero, todavía un borrador– ha sido recibido con polémica e interpretaciones dispares. Mientras que el Gobierno se ha lanzado a celebrarlo declarando que Europa avalaba la ley de amnistía, otras voces han advertido que los reparos que se encuentran en este informe son duros y notables. Lo cierto es que, como ha señalado el profesor Josu de Miguel, se trata de un dictamen que tiene mucho de “salomónico”. Suave en las formas, sienta algunos criterios generales que se traducen en críticas relevantes a la ley de amnistía que tramita nuestro parlamento, pero, al mismo tiempo, en mi opinión el dictamen tendría que haber ido más allá en la reflexión sobre los problemas que plantean las amnistías políticas en un Estado democrático de Derecho. Pasemos a verlo con algo más de detalle.
La Comisión de Venecia en su estudio parte de un dato indiscutible: la amnistía es una forma de gracia que se encuentra prevista en las Constituciones de numerosos países y de la que se ha hecho uso en distintas democracias con el objetivo de afrontar reconciliaciones ante crisis político-sociales. Ahora bien, al mismo tiempo reconoce que se trata de un acto de gran relevancia política, podríamos decir que de naturaleza cuasi-constitucional, y, en consecuencia, recomienda que sea adoptado por el parlamento con mayorías cualificadas (algo que reitera en varias ocasiones porque es una consideración nuclear). De hecho, para ser coherentes con esos propósitos de reconciliación, la Comisión propone que los procedimientos de aprobación sean participativos y sirvan para abrir un debate público amplio, por lo que deben evitarse procedimientos de urgencia como ha ocurrido en España. Asimismo, aunque la Comisión constata que algunos países han concedido amnistías sin contemplarlo expresamente sus Constituciones, recomienda a España que reforme la Constitución para prever este instrumento. Una recomendación que no debería caer en saco roto. De hecho, debemos recordar que el constituyente en 1978 ya se planteó regular las amnistías y finalmente decidió no otorgar este poder expresamente al Parlamento (algo que, a juicio de muchos, abona la inconstitucionalidad de este poder exorbitante).
Además, la Comisión de Venecia en su dictamen ofrece también recomendaciones en relación con algunos principios derivados del Estado de Derecho que se verían afectados por las amnistías: el imperio de la ley, el respeto al Derecho internacional de los derechos humanos, las exigencias de taxatividad y claridad de las normas penales, la adecuación del procedimiento democrático para su adopción, la igualdad ante la ley y la independencia judicial.
A este respecto, la Comisión reconoce que las amnistías, de acuerdo con el Derecho internacional, no podrían concederse para perdonar los crímenes internacionales más graves ni serias violaciones de derechos humanos, aunque ello no impida que se utilicen para otros delitos previstos por los Códigos penales como muy graves. Por tanto, crímenes como la sedición, la malversación o, incluso, el terrorismo (sobre todo si es de baja intensidad) pueden terminar beneficiándose por una amnistía de acuerdo con estos estándares internacionales.
Pero, a mi entender, la conclusión más relevante que alcanza la Comisión es que las amnistías, en tanto que suponen una excepción al principio de igualdad ante la ley, deben formularse de forma impersonal, detallando unos criterios generales que evidencien la conexión de causalidad entre los actos que se benefician de la amnistía y el fin que la legitima. Esto último resulta fundamental para evitar la arbitrariedad y requiere que el ámbito de las amnistías esté muy bien definido (material y temporalmente) para prevenir un efecto expansivo de las mismas a supuestos alejados de la finalidad que las justifica y para evitar la inseguridad jurídica que se podría generar. Algo que, a juicio de la Comisión, no se cumple con la ley de amnistía que se está tramitando en España.
Esta exigencia de que se fijen unos criterios generales claros y justificados considero que debería conectarse con el límite, que la propia Comisión identifica pero no desarrolla, de la prohibición de “autoamnistías”. La Comisión se limita a señalar que hay razones para sostener que no caben las autoamnistías (por ejemplo, “cuando los perpetradores o las instituciones responsables se conceden a sí mismos o a sus miembros inmunidad frente a persecuciones, normalmente en momentos de transición política”). En este punto la Comisión de Venecia creo que se queda muy corta en el análisis de la proposición de ley española. De manera críptica, se limita a reconocer que la Comisión es consciente de las críticas que ha suscitado esta amnistía por haberse planteado en el marco de la negociación de la investidura gubernamental, pero no extrae ninguna consecuencia al respecto. Sin embargo, a mi entender, este hecho supone la desacreditación más flagrante de la amnistía que se pretende conceder a los insurgentes catalanes. La reconciliación no es más que un revestimiento, un disfraz que esconde el propósito real de comprar el acceso al gobierno a cambio de garantizar impunidad. Es cierto que la Comisión de Venecia destaca en ese mismo párrafo la “virulenta división” que está creando esta amnistía. Algo que, en sí mismo, debería llevar a retirar esta propuesta de acuerdo con los estándares que ofrece la propia Comisión de Venecia. Pero es mucho más que eso. No puede haber criterios generales bien definidos en una amnistía redactada para beneficiar a una serie de personas en concreto que, para colmo, son los que están negociando su propia impunidad. Estamos así ante un caso flagrante de autoamnistía, en la que el partido socialista no es más que un colaborador necesario de los insurgentes que ahora buscan su blindaje.
Por último, a juicio de la Comisión de Venecia la independencia judicial no se ve afectada por las amnistías, siempre y cuando corresponda a los jueces aplicar en concreto a quienes beneficia la amnistía, y siempre que se garantice el acceso a los tribunales de las víctimas para hacer valer sus derechos. Especialmente, deberán poder ser resarcidas civilmente por los daños sufridos y, además, la Comisión propone que puedan establecerse mecanismos de justicia restaurativa para abordar su compensación. Esto último, aplicado al caso español, resulta un tanto ingenuo cuando nos encontramos con una amnistía que se concede a quienes no han reconocido la ilegitimidad de sus actos y reivindican que volverían a repetirlo. Pero, sobre todo, llama la atención la suavidad de la Comisión al abordar la situación en España en relación con la independencia judicial. Ha sido contundente al reconocer que los jueces no pueden ser llamados por comisiones de investigación parlamentarias, pero, a mi entender, tendría que haber sido más dura al enjuiciar las reformas procesales que plantea esta ley, en particular para limitar los efectos suspensivos de las decisiones judiciales que cuestionen la validez de la misma. No podemos quedarnos en advertir simplemente que estas reformas no pueden privar de efectos prácticos la revisión judicial de la ley. Tal y como se han planteado estas reformas procesales y de forma más general la cuestión del lawfare, estamos ante un claro intento de menoscabar la posición de los jueces y de blindar un acto político frente a la revisión judicial. Por ello, en este punto habría sido deseable una posición muy contundente de la Comisión de Venecia exigiendo el respeto a la labor de los jueces y criticando que se puedan impulsar reformas ad hoc con la finalidad clara de eludir controles judiciales. Porque el control judicial del poder es la base esencial de todo Estado de Derecho.
En definitiva, aunque el informe de la Comisión de Venecia desacredita la actual propuesta de ley de amnistía al procés y ofrece algunas recomendaciones de interés que sirven para hacer una mejor lectura de las amnistías en el marco de un Estado democrático de Derecho, al mismo tiempo creo que ha pecado de resultar excesivamente cauto, probablemente porque es consciente de lo sensible que es esta cuestión en España. Si se hubiera sobreelevado a esta realidad política, la aproximación a este instrumento de clemencia tendría que haber sido mucho más restrictiva y debería haber subrayado de forma explícita su carácter absolutamente excepcional. De hecho, ¿cuántos ejemplos de amnistías “políticas” encontramos en democracias consolidadas en las últimas décadas? Quitando los Balcanes, la más reciente que menciona el informe, concedida en una democracia europea, es en 1982, hace más de cuarenta años, en Francia, donde sí que hay base constitucional, vinculada a actos sobre la autonomía de Córcega.
Precisamente en estos momentos que viven nuestras democracias, cuando el virus del populismo iliberal promueve eludir los controles judiciales y los contrapesos institucionales, normalizar este tipo de instrumentos de clemencia nos sitúa en una pendiente muy resbaladiza, como ya tuve ocasión de apuntar en mi análisis Rule of Law Eroded (aquí). En el caso español, nuestro país sigue siendo, por el momento, una democracia plena, pero especialmente en Europa deberían empezar a preocuparse por la deriva corrosiva de nuestras instituciones, tal y como vienen alertando un sector cada vez mayor de la academia y de la sociedad civil española. En mi caso, me parece evidente que esta amnistía al procés sintetiza a la perfección estas dinámicas patológicas y deja a nuestra democracia con unos anticuerpos muy debilitados para poder enfrentarse a futuros envites del populismo iliberal. De ahí la importancia de que seamos conscientes de que lo que está en juego no es un problema político sobre cómo afrontar una situación de quiebra, sino, de forma más trascendente, hasta dónde unas “circunstancias políticas excepcionales” justifican malear instituciones y principios basilares de un Estado democrático de Derecho que, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la ley, no han de resultar “inamovibles” ante el ímpetu de la “decisión política” que se presenta como un “acto soberano”.
Es profesor de Derecho constitucional de la Universidad de Murcia.
