Ley Nieto: el intento por legalizar lo inútil e inconstitucional

La semana pasada, el Senado votó a favor de la reforma legal conocida como Ley Nieto, que busca legalizar la práctica sistemática de bloquear cuentas bancarias sin ningún control judicial de por medio. El dictamen aprobado no soluciona ni la arbitrariedad ni la ineficiencia de esas medidas.

Por Miguel Alfonso Meza

23 noviembre 2020

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“Alguien debía de haber hablado mal de Josef K., puesto que, sin que hubiera hecho nada malo, una mañana lo arrestaron”.
Franz Kafka, El proceso

Cada vez que sesiona nuestro Poder Legislativo, pende en el aire una amenaza: ¿aprobará otra ley que nos aleje más del país democrático y constitucional que algún día aspiramos a ser, para arrastrarnos a las corrientes inquisitoriales del pasado, que buscan satisfacer la sed de castigo (no de justicia), crear una burocracia asfixiante y sin límites, y reemplazar los juicios (esas cosas lentas, costosas y demasiado preocupadas por los derechos humanos) por linchamientos institucionalizados?

A Josef K. lo arrestaron porque alguien habló mal de él, pero a Juan P. le podrán congelar sus cuentas bancarias por menos que un dicho. Que una autoridad piense mal de él sería suficiente.

El pasado 18 de noviembre, el Senado aprobó una reforma legal conocida como la Ley Nieto, que fue impulsada por Santiago Nieto, actual titular de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) y uno de los principales funcionarios del presidente López Obrador. Para que la reforma se convierta en ley, la Cámara de Diputados deberá aprobarla nuevamente, ya que el Senado hizo algunas modificaciones al dictamen que dicha Cámara ya había aprobado en diciembre de 2019.

La reforma busca legalizar una práctica sistemática que la UIF de Nieto ha implementado en el último par de años: bloquear cuentas bancarias sin ningún control judicial de por medio. La UIF ha congelado arbitrariamente miles de cuentas bancarias que pertenecen a miembros de la oposición, productores de documentales que “dañaban” la imagen del presidente, funcionarios públicos, jueces y magistrados locales y federales,

((La UIF ha bloqueado las cuentas bancarias de tres magistrados locales de Jalisco, otro magistrado federal radicado en Jalisco y un juez local del mismo estado.
))

un exministro de la Suprema Corte que fue presionado para que renunciara,

((Alejandro Hope, “La extraña congeladora”, en El Universal.
))

abogados, equipos de fútbol, universidades, panaderías y personas relacionadas con el crimen organizado, entre otras personas.

((Sebastián Incháustegui, “La Unidad de Inteligencia Financiera: al filo de lo inconstitucional”, en Nexos.
))

Sin embargo, según la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), esta práctica es inconstitucional –y, como veremos, también es en gran medida inútil–. El congelamiento de cuentas viola el derecho a la seguridad jurídica, ya que las personas pierden el acceso a su dinero sin que se hayan presentado pruebas en su contra, sin que un juez vigile esta medida tan extrema y sin que exista un procedimiento previo que les permita defenderse. La seguridad jurídica no es algo menor: implica que el poder está controlado por las leyes, lo cual permite que las personas se sientan libres y no teman ser dañadas arbitrariamente por el gobierno.

((Miguel Carbonell, (2004). Los derechos fundamentales en México. Serie Doctrina Júridica nº 158. México, D. F.: Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto de Investigaciones Jurídicas. pp. 585-586.
))

Gracias a que la SCJN declaró esta práctica inconstitucional, es fácil que las personas afectadas busquen un juicio de amparo que les permita desbloquear sus cuentas. En 2019, Nieto reclamó ante el Senado que, sólo en ese año, iniciaron por lo menos 984 juicios en contra de los congelamientos, y exigió una reforma al respecto.

Sus exigencias tuvieron respuesta. El dictamen aprobado por el Senado busca elevar a texto legal las prácticas de Nieto, pero no soluciona las violaciones de derechos humanos y a la Constitución, ni la ineficiencia de estas medidas. El dictamen establece lo siguiente:

1. La UIF podrá ordenar el bloqueo de las cuentas bancarias de cualquier persona cuando tenga “indicios suficientes” –según considere la misma UIF– de que dichas cuentas están relacionadas con los delitos de “lavado de dinero” o de financiamiento al terrorismo. Actualmente, esto sólo podría hacerse por solicitud de una autoridad extranjera o internacional, como lo determinó la SCJN, aunque la UIF no ha respetado estas prohibiciones. Ni siquiera los ministerios públicos, verdaderos encargados de perseguir delitos, pueden ordenar el bloqueo de cuentas bancarias como la UIF.

2. El banco correspondiente deberá bloquear inmediatamente las cuentas y, después, notificar a la persona afectada. Según el dictamen de la Cámara de Diputados, esta notificación debía ser por escrito, pero el Senado eliminó este requisito, permitiendo que la notificación se haga verbalmente –por ejemplo, a través de una simple llamada telefónica, que es más difícil de registrar por la persona afectada–. Esto es abiertamente inconstitucional, ya que cualquier “acto de molestia” sobre los bienes de una persona debe estar fundado y motivado por escrito.

3. Después, la persona afectada tendrá cinco días para solicitar una audiencia con la UIF, en la cual podrá argumentar por qué deben desbloquearse sus cuentas. Sin embargo, la UIF tendrá hasta veinte días más para realizar la audiencia; mientras tanto, las cuentas de la persona afectada seguirán bloqueadas.

4. Una vez realizada la audiencia, la UIF tendrá quince días más para resolver –ahora sí, por escrito– si deben desbloquearse las cuentas o no, y tendrá otros diez días para notificar dicha resolución.

5. La persona afectada podrá impugnar la resolución de la UIF a través de un procedimiento administrativo, que puede tardar hasta 3 meses, y que resolverá y que resolverá algún órgano de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

((Por regla general, los procedimientos administrativos se resuelven por el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto impugnado o por la misma autoridad, si es que el acto fue emitido por el titular de una dependencia (artículo 6 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo).
))

6. Por último, la persona afectada podrá promover un juicio de nulidad contra lo que resuelva la SHCP. Al inicio de este juicio, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa puede suspender (o no) el bloqueo de las cuentas bancarias.

7. Una vez que suceda todo lo anterior, si la persona afectada pierde el juicio de nulidad, podrá promover, al fin, un juicio de amparo directo ante el Poder Judicial de la Federación. Así, la Ley Nieto impediría que las personas acudan al juicio de amparo inmediatamente, como sucede hoy en día.

En total, la Ley Nieto permitirá que la UIF mantenga bloqueadas las cuentas bancarias de cualquier persona hasta por cinco meses, sin que pueda defenderse ante un órgano jurisdiccional por todo ese tiempo. Después de los cinco meses, aunque podrá iniciarse un juicio de nulidad, no podrán defenderse con un juicio de amparo sino hasta que dicho juicio termine, lo cual podría tardar meses o más de un año.

¿Cómo podría alguien pagar asesorías jurídicas por cinco meses, uno o dos años sin poder acceder al dinero de sus cuentas bancarias? Al igual que Josef K., Juan P. no podrá defenderse ante la burocracia que lo asfixia. Peor aun si la UIF bloquea las cuentas ya no solo de la persona a la que quiere perseguir, sino también las de sus familiares más cercanos y sus empresas, como hizo en el caso del exministro Medina Mora.

¿Vale la pena vivir en este régimen de arbitrariedades e inseguridad para que se combata el lavado de dinero y el terrorismo? Poco importa la respuesta a este dilema, ya que no es tal. En realidad, los bloqueos de cuentas bancarias de la UIF sirven poco para perseguir estos delitos. Según el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), los bloqueos financieros de la UIF no son efectivos porque alertan a las organizaciones delictivas anticipadamente, lo que permite que cambien sus operaciones habituales, entorpeciendo las investigaciones de la Fiscalía General de la República (FGR), única autoridad facultada para perseguir estos delitos en México.

((Diego Madrazo Labardini, (2019). La inconstitucionalidad de las facultades de la unidad de inteligencia financiera para ordenar la inmovilización de cuentas bancarias por motivo de la probable comisión de los delitos de opreaciones con recursos de procedencia ilítica y financiamiento al terrorismo. Una propuesta de reforma a la legislación vigente. Universidad Panamericana, Ciudad de México, p. 77.
))

Por otro lado, los bloqueos bancarios solo son medidas provisionales para asegurar el dinero mientras se desarrolla una investigación penal y se persigue a los supuestos delincuentes. A diferencia de las unidades de inteligencia financiera de otros países, algunas de las cuales forman parte de entes policiales, ministeriales o judiciales –lo cual les permite estar más involucradas en la persecución de delitos–, la UIF es una autoridad meramente administrativa de la SHCP, que no está diseñada para perseguir delitos.

((Íbid, pp. 75-76.
))

Así, a menudo sucede el absurdo de que la UIF bloquea cuentas bancarias por un supuesto crimen que no se está persiguiendo, y que ni siquiera será perseguido, ya sea por criterios propios, incapacidad, negligencia o falta de voluntad de la FGR. Sin ningún ilícito, las cuentas bancarias deberán ser desbloqueadas tarde o temprano. Por más denuncias que presente y conferencias de prensa que protagonice Nieto, los bloqueos no servirán de nada si se hacen como se han hecho hasta ahora y como se pretende que se hagan con la nueva ley, sin cambiar el actual diseño institucional de la UIF y la FGR. Por el contrario, una vez que se desbloqueen las cuentas, los recursos podrán ser recuperados por los acusados, y los que sí sean culpables de algún delito podrán ocultar el dinero gracias a las medidas provisionales de la UIF.

Pongamos esto en perspectiva. En doce años de la guerra contra el narcotráfico, los gobiernos de Calderón y de Peña Nieto presumieron la detención de 233 personas señaladas como las más buscadas del país. Sin embargo, solo lograron una sentencia en trece casos, diez de los cuales fueron por delitos menores, y uno solo por lavado de dinero. Si la Fiscalía continúa con estas tendencias en el gobierno de López Obrador, de los miles de bloqueos de cuentas de la UIF, solo unos cuantos servirán para ayudar en casos en los que realmente se persiga o sancione un delito. El resto será una de dos cosas: un circo mediático que ayude a aparentar que se combate al crimen organizado y el lavado de dinero, o una herramienta para perseguir a opositores, contrapesos, críticos del gobierno y cualquier persona que estorbe los intereses del Poder Ejecutivo.