Numerosos comentaristas y prácticamente todos los personajes políticos aplauden sin reparos o descalifican sin recato la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Interesados y observadores eligen con quién simpatizan. La tentación a juzgarlo todo en blanco y negro no solo parece irresistible, sino que es más fácil. El esfuerzo para desenmarañar tema por tema, identificando cambios, problemas y beneficiarios, es poco atractivo en medio de este carnaval de calificaciones y descalificaciones.
Pero la nueva ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión es una legislación compleja, en muchos sentidos contradictoria, a la que no se le puede comprender desde el convoy de las posiciones maniqueas. A continuación se describen 10 temas esenciales –seguramente no son los únicos—de la reciente reforma y, en la siguiente publicación daré una explicación más amplia al tema de la preponderancia.
1. Severa regulación a telefónicas
A las empresas de telefonía, tanto alámbrica como celular, se les imponen fuertísimas restricciones y obligaciones.
· Algunas de ellas se encuentran en un amplio catálogo de derechos de los usuarios de telecomunicaciones (artículo 131): portabilidad de números e información de facturación sin costo, libre elección de proveedores de servicios, posibilidad de cancelar contratos o cambiar de planes, etcétera).
· A las empresas dominantes en esos campos, Telmex y Telcel, se les impone una tarifa cero de interconexión (artículo 131 ), es decir, se les impide seguir cobrando a otras empresas por conectarlas al tráfico de su red. Este es un golpe muy fuerte a las empresas del Grupo Carso y las beneficiarias serán las otras empresas de telefonía porque no hay disposiciones que garanticen que ese ahorro se trasladará a los usuarios.
· Otro cambio muy importante es la cancelación de cargos por llamadas de larga distancia (artículo 118). Esa medida deberá cumplirse a partir del primero de enero de 2015 (Transitorio 25º)
2. Consolidación del Instituto Federal de Telecomunicaciones
· Las amplias atribuciones que la reforma constitucional le otorgó al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) son ratificadas y reguladas en la nueva ley. Las propuestas de la iniciativa presidencial para supeditar algunas decisiones del IFT a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes fueron reemplazadas por la atribución de esta Secretaria para presentar opiniones no vinculantes (artículos 9 y 15).
· Hay una excepción importante: la clasificación de contenidos de radio y televisión quedó a cargo de la Secretaría de Gobernación. A esa dependencia se le asignan tareas como la administración de los tiempos del Estado, los encadenamientos forzosos, la transmisión del Himno Nacional y la regulación de concursos (artículo 217). Además, la Segob podrá:
“Verificar que las trasmisiones de radio y televisión cumplan con los criterios de clasificación que se emitan en términos de la presente ley, incluidos aquellos relativos a la programación dirigida a la población infantil, de conformidad con los lineamientos que emita en términos de la presente ley”.
En la propuesta del presidente Peña Nieto, ese artículo decía que a la Secretaría de Gobernación le correspondería:
“Vigilar que las trasmisiones de radio y televisión se mantengan dentro de los límites señalados en esta Ley, de respeto a la vida privada, a la dignidad personal, la moral y no ataquen los derechos de terceros, ni provoque la comisión de algún delito o perturben el orden público”.
Esa disposición cambió para evitar interpretaciones discrecionales pero mantuvo la intervención de Gobernación en los aspectos señalados. Además se añadió, siempre en el artículo 217, una leyenda que obliga a la Segob a “respetar los derechos a la manifestación de las ideas, libertad de información y de expresión y no podrá realizar ninguna censura previa”.
· Por otra parte, al IFT se le asignaron responsabilidades que no necesariamente se derivaban de la reforma constitucional. Entre ellas se encuentra la verificación de las garantías para los medios públicos y el establecimiento de las pautas que normarán a los nuevos códigos de ética para radio y televisión (ambos temas se explican más adelante).
3. Medios públicos. Garantías insuficientes
A los legisladores les faltó interés para respaldar el desarrollo de los medios de radiodifusión pública. Esos medios no pierden atribuciones en comparación con la situación que han tenido hasta ahora (salvo quizá en el caso de aquellos que tienen licencias para comercializar) pero merecían respaldos más eficaces.
· Se ratificó la prohibición a los medios públicos, para que puedan comercializar sus espacios. Esta había sido una de las peticiones más extendidas, pues solo así podrían allegarse de más y mejores recursos. En el artículo 88, solamente se les reconoce el derecho a difundir patrocinios, que son breves menciones de empresas o instituciones que respaldan un programa. Muchos medios de esa índole acostumbraban hacer tales menciones pero no era legal. En las últimas revisiones al dictamen finalmente aprobado, se añadió la posibilidad de que los medios públicos vendan “contenidos propios previamente transmitidos”.
· Las prerrogativas que otorgaba el artículo 10º transitorio de la reforma constitucional a los medios públicos fueron recuperadas de manera paradójica. El artículo 86 de la nueva ley establece que las instituciones que tienen a su cargo medios públicos están obligadas a garantizar tales atributos.
· Ahora, en vez del régimen de permisos que han tenido, los medios que se sustentan en recursos fiscales tendrán concesiones de uso público. Por ello cada dependencia federal, gobierno estatal o universidad pública, entre las instituciones que tienen medios de esa índole, deberá presentar solicitud para la nueva concesión. Dice la ley:
“En dicha solicitud deberán precisarse los mecanismos para asegurar la independencia editorial; autonomía de gestión financiera; garantías de participación ciudadana; reglas claras para la transparencia y rendición de cuentas; defensa de sus contenidos; opciones de financiamiento; pleno acceso a tecnologías, y reglas para la expresión de diversidades ideológicas, étnicas y culturales”.
Así que en vez de garantizarlos en la ley, esos derechos deberán ser cumplidos por los propios medios públicos. El IFT, al conocer la solicitud de cada medio de esa índole, deberá verificar que en ella se garanticen tales objetivos.
Esa disposición abrirá un nuevo flanco de confrontaciones pero quizá de resguardos para los medios públicos. Será interesante de qué manera, por ejemplo, el gobernador de Veracruz propone asegurar la autonomía de gestión o la independencia editorial de TVMás, el oficialista canal de televisión del gobierno de esa entidad. O qué compromisos presenta el Rector de la Universidad Nacional para la rendición de cuentas y defensa de contenidos de Radio UNAM. Sobre todo, será muy importante qué el IFT les exija el cumplimiento de tales garantías.
· El otro asunto en este rubro es la creación del nuevo Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano. A diferencia de la propuesta del presidente Peña que la adscribía a la Secretaría de Gobernación, el Congreso acordó que esa nueva entidad será descentralizada de la administración pública y no sectorizada. Sus características se encuentran en una nueva Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, distinta de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Este nuevo organismo será encabezado por una Junta de Gobierno con siete integrantes: 3 representantes de secretarías de Estado, 3 miembros del consejo ciudadano del Sistema (a su vez integrado por 9 personas que designadas por el Senado) y el presidente del Sistema que también designará el Senado pero a propuesta del Ejecutivo Federal. En la iniciativa presidencial había otra composición en la que eran mayoría los consejeros designados por el Ejecutivo Federal. El presidente del Sistema debe ser designado 30 días después de promulgada la nueva legislación.
El sistema podrá difundir patrocinios pero, a diferencia del resto de los medios públicos, en las frecuencias que maneje esas menciones solamente podrán ser de cinco segundos. Se trata de una restricción exagerada e injusta pero, sintomáticamente, casi nadie la impugnó en las discusiones previa a la aprobación legislativa.
Por otra parte, en el artículo transitorio 34 se instruye a la Cámara de Diputados para que destine al Sistema “recursos económicos” suficientes para crecer, operar y tener “equilibrio financiero”. Es imposible saber cómo entenderá esa disposición la Cámara encargada de aprobar el presupuesto federal.
4. Medios sociales. Paradójica reserva
A los medios que no son comerciales pero tampoco públicos, se les asignaron reglas contradictorias. Por una parte se desatendió la petición de varios de ellos para que se les autorizara la venta de espacios comerciales. Una grosera campaña encabezada por el Sindicato de Trabajadores de la Industria de Radio y Televisión abanderó el rechazo de los empresarios de ese ramo para dar garantías de viabilidad financiera al los medios sociales.
· Las radiodifusoras comunitarias e indígenas solamente podrán vender publicidad a entidades federales (gobierno, poder legislativo, etc.) que deberán destinar a esos medios, “de manera equitativa”, el uno por ciento de sus presupuestos destinados a publicidad y comunicación (artículo 89).
· A los medios comunitarios e indígenas –de esa medida se excluyó a otros medios de carácter social— se les otorga de esa manera un piso financiero mínimo pero al mismo tiempo se les cierran otras fuentes de ingresos publicitarios. Lo mismo sucede con la adjudicación de frecuencias.
· El artículo 90 dispone la reserva, para emisoras comunitarias e indígenas, del 10% del espacio en “la parte alta” de la banda de Frecuencia Modulada y, en la banda de Amplitud Modulada, su ubicación en el segmento de 1605 a 1705 KHz que es una porción poco utilizada en México (por ejemplo, en Jalisco no hay ninguna radiodifusora que transmita más allá de los 1605 KHz, en el Estado de México solamente hay dos y en el Distrito Federal está autorizada una emisora que no emplea dicha frecuencia).
· En el dictamen que recibieron los senadores se proponía que a las estaciones comunitarias e indígenas solo se les autorizara a transmitir con una potencia límite de 20 watts y con antenas de no más de 30 metros de alto. Tales especificaciones confinaban a esas emisoras a una difusión marginal. Ambas, eran tan excesivamente discriminatorias que fueron retiradas de la versión aprobada por el Senado.
5. Publicidad. Comercialización a discreción
· El IFT vigilará el cumplimiento de los tiempos máximos que la ley permite para la difusión de publicidad en radio y televisión (artículo 216).
· Las estaciones comerciales de televisión podrán transmitir hasta 18% de su tiempo (11 minutos por hora) y las de radio hasta 40% (24 minutos cada hora, artículo 237). Sin embargo esa contabilidad se hará por día, de tal manera que las empresas de radiodifusión podrán difundir más comerciales en los horarios de más audiencia.
· En la nueva Ley se mantuvo la holgada definición de “mensaje comercial” que incorporó en su proyecto el senador Javier Lozano en el apartado XXXVI del artículo 3º:
“Mención dirigida al público o a un segmento del mismo durante corte programático, con el propósito de informar sobre la existencia o características de un producto, servicio o actividad para inducir su comercialización y venta, en las estaciones de radiodifusión con concesión comercial y canales de televisión y audio restringidos. El mensaje comercial no incluye los promocionales propios de la estación o canal, ni las transmisiones correspondientes a los tiempos del Estado, y otros a disposición del Poder Ejecutivo, ni programas de oferta de productos y servicios”.
Esa definición permite que los programas de venta de productos, que llegan a durar media hora o incluso más, no sean considerados para determinar los tiempos máximos de publicidad. En ese aspecto no hubo cambio alguno en la legislación.
· Tampoco se regula el “emplazamiento de productos” que es la a menudo engañosa colocación de marcas o artículos comerciales dentro de un programa.
· Lo que podría significar el fin de una práctica extendida en los medios mexicanos es la transmisión de propaganda disfrazada de contenido periodístico. El artículo 238 señala:
“Con la finalidad de evitar la transmisión de publicidad engañosa, sin afectar la libertad de expresión y de difusión, se prohíbe la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa”.
Esta disposición afectará el negocio de los principales noticieros de televisión, y de no pocos en la radio, que acostumbran vender “gacetillas” de esa índole e incluso entrevistas o reportajes.
6 . Contenidos audiovisuales independientes. Promoción cero
Uno de los déficit más notorios en la nueva legislación, en el terreno de la radiodifusión, es la ausencia de respaldo eficaz a la producción nacional independiente.
· El artículo 3º. transitorio de la reforma constitucional indica que la legislación secundaria deberá, entre otras cosas, “establecer los mecanismos que aseguren la promoción de la producción nacional independiente”. Sin embargo acerca de la producción de esa índole, que podría contribuir a la diversidad y quizá a la calidad en los medios de radiodifusión, solamente se dice, en el artículo 250, que el gobierno federal “impulsará medidas de financiamiento” para ella. Para respaldar esa producción, en diversas experiencias internacionales, el mecanismo más importante ha sido el establecimiento de cuotas de pantalla. Los legisladores mexicanos se rehusaron a contravenir de esa forma el dominio que los radiodifusores comerciales mantienen sobre sus espacios concesionados. Únicamente (artículo 248) permitieron que las empresas que destinen a la producción de esa índole al menos el 20% de su programación podrán aumentar sus tiempos para publicidad hasta en cinco puntos porcentuales. Además, cuando al menos 20% de la programación sea ocupado por producción nacional (sin que tenga que ser independiente) la comercialización podrá incrementarse en hasta 2%. De esa manera, la publicidad en radio podría alcanzar el 47% del tiempo de programación y en televisión hasta el 25%, pero siempre y cuando las estaciones interesadas en tal incremento destinaran la quinta parte de sus espacios a programas producidos de manera independiente.
7. Multiprogramación. Decisión del IFT
La posibilidad de que los nuevos canales que están disponibles gracias a la digitalización de la televisión sean espacio para nuevas opciones y no solo para más de lo mismo, dependerá de la evaluación que haga el IFT.
· El artículo 158 indica que las autorizaciones para multiprogramación se otorgarán “conforme a los principios de competencia y calidad, atendiendo de manera particular la concentración nacional y regional de frecuencias”. A las empresas consideradas como preponderantes o con poder sustancial no se les autorizará más del 50% de los canales de multiprogramación. En otras palabras, la posibilidad de que Televisa utilice en su propio provecho todos los canales de las frecuencias que tiene concesionadas está sujeta a la decisión de la autoridad y desde luego a la concentración de emisoras en cada localidad. Mientras más canales haya –por ejemplo con la apertura de tres nuevas cadenas nacionales, dos de carácter comercial y la otra pública—menor será el peso de las emisoras de ese consorcio en cada región del país.
· En otras palabras –y aunque no es una sorpresa se trata de una situación que contraría a quienes quisieran que Televisa tuviera menos frecuencias– ese consorcio está destinado a ocupar una porción cada vez menor dentro del elenco de televisoras en el país.
· El uso de canales gracias a la multiprogramación implicará “en su caso” el pago de contraprestaciones. Ese cobro queda, también, sujeto al juicio de la autoridad regulatoria.
· Está prohibido emplear los canales de multiprogramación para difundir televisión restringida, con lo cual debiera terminar el uso que TV Azteca les dio a varios de sus canales a los cuales incorporó, sin autorización, un servicio de televisión codificada.
8. Internet. Derechos sociales e individuales
Las varias amenazas a la libertad de expresión que contenía la iniciativa del presidente Peña Nieto quedaron resueltas, casi todas con claridad.
· El bloqueo de contenidos en línea que hacía posible una disposición en el artículo 145 de aquel proyecto, fue suprimido.
· Las empresas de telecomunicaciones estarán obligadas a facilitar la geolocalización, así como la información acerca de llamadas y movimientos de usuarios de dispositivos móviles, a petición de “las instancias de seguridad, procuración y administración de justicia” (artículos 189 y 190).
· Las empresas de telefonía deberán conservar los datos acerca del uso de sus líneas durante un año “en sistemas que permitan su consulta y entrega en tiempo real a las autoridades” y un año más en sistemas de almacenamiento digital.
· En los perímetros de cárceles “las autoridades competentes” podrán anular señales de radiocomunicación. Hubiera sido deseable que algunas de esas medidas, especialmente la geolocalización, tuvieran que emprenderse por indicaciones de un juez. En cambio la intercepción de teléfonos solamente podrá realizarse por instrucción judicial.
· Por otra parte se hizo una útil adición al artículo 146, que establece las obligaciones de los proveedores de conexiones a internet para respetar las condiciones de los contratos con los usuarios. Así quedó:
“Los concesionarios y los autorizados deberán prestar el servicio de acceso a Internet respetando la capacidad, velocidad y calidad contratada por el usuario, con independencia del contenido, origen, destino, terminal o aplicación, así como los servicios que se provean a través de Internet, en cumplimiento de lo señalado en el artículo anterior”.
La frase subrayada se añadió en la última revisión en el Senado, y contribuye a impedir la modificación en la velocidad de las conexiones, o la modificación en los términos de ese servicio, cuando los usuarios descargan contenidos de mucho “peso” en bytes –como sucede, por ejemplo, con las películas de Netflix.
9. Ética obligatoria
La añeja exigencia para que los medios de comunicación tengan códigos de ética desembocó en una formulación discutible para quienes consideran (consideramos) que la ética no se puede imponer por mandato legal.
· La iniciativa del presidente Peña Nieto propuso que hubiera códigos de ética en todos los medios de radiodifusión abierta e incluso en los de televisión o audio restringidos, así como defensores de las audiencias en todos los medios de transmisión abierta.
· En la revisión previa al dictamen en el Senado se añadió la responsabilidad del IFT para expedir lineamientos que deberán ser considerados en tales códigos (artículo 256).
· La supeditación de los parámetros éticos a las obligaciones legales llega al extremo de que, en el capítulo de sanciones, se les imponen multas de 100 a 500 salarios mínimos diarios a los defensores de audiencias que no cumplan las obligaciones que les indica el nuevo ordenamiento (artículo 311). También hay sanciones pecuniarias para los radiodifusores que no tengan defensores de audiencias o códigos de ética.
10. Usuarios con discapacidad
Este fue uno de los temas que se discutieron cuando la iniciativa era dictaminada en el Senado. La insistencia de algunas defensoras de los derechos de tales usuarios, especialmente la periodista Katia D’Artigues y la investigadora Clara Luz Álvarez, logró que se estableciera un nuevo artículo, el 200. Allí se enumeran derechos de usuarios de telecomunicaciones que padezcan discapacidad.
· Más adelante, en los artículos 257 y 258, se reconocen como “derechos de las audiencias con discapacidad”, entre otros, el subtitulaje, doblaje al español y lengua de señas mexicana “en algún segmento de al menos uno de los programas noticiosos de mayor audiencia”. En las versiones anteriores se ofrecía doblaje “o” lengua de señas.
· Sin embargo, cuando el mismo artículo 258 dispone la existencia en los medios de mecanismos para que los usuarios con discapacidad expresen sugerencias y quejas, se acota que así será “siempre y cuando no represente una carga desproporcionada o indebida al concesionario”.
Investigador en el IIS de la UNAM.
