El Índice de Estados Fallidos 2011 de la fundación Fund for Peace declaró a México un estado en riesgo de convertirse en un ‘estado fallido’, al ubicarlo en el lugar 94 de 177 países analizados, entre Arabia Saudita (93) y Jordania (95). Tres años antes, un reporte de prospectivas del Comando de Fuerzas Conjuntas del Pentágono afirmaba que México, junto con Paquistán, era ya un estado fallido y el mismo Índice clasificaba a México en la misma situación de riesgo, aunque con mayor estabilidad, al ubicarlo en el lugar 105 de 177. ¿De dónde salen estos números? ¿Nos dicen algo? ¿Qué es lo que realmente mide el Índice de Estados Fallidos?
Desde el Leviatán de Thomas Hobbes ha existido una preocupación por cómo se construye el orden social y cómo se destruye. A pesar de los avances de la literatura sobre la violencia política en las últimas décadas, aun hay muchas limitaciones empíricas y teóricas para responder estas preguntas. Un problema fundamental es que no ha existido una reflexión teórica profunda sobre el concepto de ‘estado fallido’ y las conceptualizaciones y operacionalizaciones existentes tienen errores elementales. Tal es el caso del Índice de Estados Fallidos de la fundación Fund for Peace.
Siguiendo la línea weberiana, el Índice de Estados Fallidos se centra en una definición mínima del estado. Inicialmente, define un estado fallido como aquel que “pierde el control físico sobre su territorio o el monopolio legítimo del uso de la fuerza”. En este sentido, el Índice incorpora una medida de “aparato de seguridad”, la cual provee una evaluación aproximada del control del estado sobre el uso de la fuerza. Su atención se centra en la presencia de milicias privadas y fuerzas guerrilleras, la proliferación de armas, así como el papel y desempeño de las fuerzas del estado y su control sobre el territorio. Sin embargo, esta medición considera once indicadores adicionales que van más allá de esta conceptualización y operacionalización básicas[1]. El Índice considera causas y consecuencias de un estado fallido, que incluso son difíciles de separar entre sí. Por un lado, los indicadores de presiones demográficas, presencia de agravios colectivos (lo cual de entrada asume que todos los agravios, ya sean étnicos, económicos, religiosos o políticos son iguales y llevan al mismo resultado), desarrollo económico desigual y élites faccionalizadas son más bien causas de un estado fallido. Por el otro, las medidas que se refieren al movimiento masivo de refugiados, fuga de cerebros e intervención del exterior parecen ser consecuencias. Finalmente, hay indicadores que caben tanto en el ámbito de las causas, como de las consecuencias del mismo fenómeno: pobreza y declive económico, deslegitimación del estado, ausencia del estado de derecho y deterioro de servicios públicos.
Si vemos lo que cada uno de estos indicadores incluye los problemas conceptuales y operacionales continuan. Por ejemplo, el indicador de declive económico considera, entre otras cosas, el Producto Interno Bruto (PIB), pero no es claro lo que con esta medida pretenden reflejar[2]. Algunos argumentan que la podemos entender como una aproximación de la capacidad administrativa o incluso policiaco y militar de un estado. En cualquier versión, el PIB no sirve para medir ninguno de estos aspectos. Si el argumento es sobre capacidades policiacas o militares, entonces sería mejor tener una medida acerca de las estructuras de organización y financiamiento de policías y ejército; de alguna manera el Índice intenta capturar esto mediante su medida de ‘aparato de seguridad’. Si el argumento es sobre la penetración del estado, entonces sería más preciso considerar los niveles de recolección de impuestos. De hecho, una medida ideal del ‘estado fallido’, debería considerar, junto con el control territorial del estado, su capacidad de extracción impositiva, la cual ignora el Índice de Fund for Peace. En la medida en que existan desafíos al monopolio del uso de la fuerza por parte del estado, su capacidad de recaudar impuestos disminuye. En este sentido, la recaudación de impuestos podría ser considerada como una medida aproximada de la legitimidad del estado. Los ciudadanos solo cumplirán con sus obligaciones fiscales si consideran al estado como legítimo. En conjunto, estos dos indicadores por sí mismos nos permitirían entender el otro elemento usualmente asociado con un estado fallido, pero que es un resultado del mismo: la falta de provisión de servicios públicos. Lo que se necesitan son medidas reales de las (in)capacidades del estado, no de sus causas o sus consecuencias, como desafortunadamente lo hace el Índice de Estados Fallidos de Fund for Peace.
La diferenciación y la precisión que se sugieren aquí no son triviales. Si las mediciones que utilizamos para formular políticas públicas están basadas en diagnósticos erróneos, que combinan en una misma dimensión elementos tan diferentes, seguiremos siendo incapaces de distinguir y predecir las distintas formas del debilitamiento de un estado y de cómo responder efectivamente al mismo. Cabe señalar que la evaluación del Índice de Estados Fallidos no exime a estados como el mexicano de sus faltas y debilidades en varias zonas del país. Sin embargo, un diagnóstico acertado también requiere de ejercicios de medición más precisos a nivel conceptual y operacional. Desafortunadamente, el Índice de Fund for Peace no logra ninguna de esas tareas.
(Fuente de la imagen)
[1]Cada uno de los doce indicadores tiene un rango de 0 (más estable) a 10 (menos estable), dando como resultado un índice que va del 0 al 120. Estas calificaciones finales se clasifican en cuatro categorías: alerta, precaución, moderado, sostenible.
[2]Recordemos que el PIB se compone de cuatro gastos finales: consumo personal (C), gasto gubernamental (G), inversión (I), exportaciones (X) e importaciones (I)
Es doctora en Ciencia Política por la Universidad de Duke e investigadora visitante en el Instituto Kellogg de Estudios Internacionales en la Universidad de Notre Dame.
