En una entrevista televisiva, Anna Gabriel decรญa a la periodista que โen este Estado espaรฑol el imperio de la ley parece que estรก por encima de la democraciaโ. El tono era evidentemente crรญtico con el Estado espaรฑol y el โpareceโ una concesiรณn ante lo que resultarรญa inconcebible en buena lรณgica democrรกtica: ยฟcรณmo se puede poner el imperio de la ley por encima de la democracia? Hay que reconocer que la postura expresada por la dirigente de las CUP no es en absoluto excepcional. En la actual crisis catalana son muchas las voces que repiten la tesis de que el respeto a la ley nunca puede ser un obstรกculo para la voluntad democrรกtica del pueblo. A menudo se recurre al resbaladizo concepto de legitimidad para contraponer la โlegitimidad democrรกticaโ a la legalidad, sin explicar por lo general cuรกl es el sentido de legitimidad que manejan. En caso de conflicto, concluyen, la democracia ha de estar por encima de la ley; pensar de otro modo supone no ser un demรณcrata, o eso dan a entender.
Pronunciamientos de este tipo representan un error, como pretendo argumentar. Parecen entender, para empezar, que el imperio de la ley se reduce a la roma invocaciรณn de las leyes existentes. Ello revela una seria confusiรณn conceptual, pues el imperio de la ley es un valor moral; mejor dicho, es un ideal รฉtico-polรญtico acerca de cรณmo los hombres libres deben gobernarse. Ese ideal estรก bien anclado en los orรญgenes de nuestra tradiciรณn de pensamiento polรญtico y se puede rastrear hasta Platรณn o Cicerรณn, quien escribiรณ que allรญ donde no hay ley no existe la ciudad, esto es, una comunidad de ciudadanos libres que se autogobiernan. En nuestros dรญas pensadores como Friedrich Hayek o Lon Fuller mantienen esa idea de que lo que distingue a un paรญs libre es precisamente el respeto por el imperio de la ley (rule of law). Es un ideal complejo que comprende principios formales y procedimentales acerca de cรณmo deben ser las normas jurรญdicas y cรณmo deben ser administradas, pero Hayek explica su nรบcleo sin tecnicismos: el Estado ha de estar sometido en todas sus acciones a normas generales, fijas, pรบblicas y previamente conocidas, aplicadas por tribunales imparciales e independientes, de forma que los ciudadanos puedan orientar su conducta por ellas y anticipar con seguridad razonable cรณmo actuarรกn las autoridades. En el mismo sentido, Fuller habla de la โmoralidad interna del derechoโ para referirse al imperio de la ley, entendido como un conjunto de exigencias morales que los sistemas legales deben cumplir, aunque obviamente no todos lo cumplen ni lo cumplen en igual medida.
La menciรณn a los clรกsicos es importante para recordar la poderosa intuiciรณn que encarna el imperio de la ley: ser libre significa no estar sujeto a la voluntad arbitraria de otro, ya sea un tirano o la multitud; para ello todos, gobernantes y gobernados, hemos de someternos a la misma ley. Que la ley ha de ser suprema e igual para todos estรก desde antiguo ligado al estatus de ciudadano, por lo que difรญcilmente cabrรญa imaginar una comunidad de ciudadanos, libres e iguales, sin el imperio de la ley. A partir de esa intuiciรณn bรกsica ha crecido the rule of law como un conjunto articulado de principios que debe satisfacer un orden normativo y las garantรญas institucionales que necesita. Por ceรฑirnos al รกmbito penal, pensemos en el principio nulla poena sine lege, de acuerdo con el cual nadie puede ser castigado por hacer algo que no estรก prohibido expresamente por la ley; o que sea un tribunal independiente el que determine que se ha producido una violaciรณn especรญfica de la ley; o la exigencia de que la aplicaciรณn del Derecho por los jueces ofrezca las garantรญas debidas y sus decisiones estรฉn fundamentadas en la ley. Consideremos igualmente la profunda significaciรณn polรญtica, evidente estos dรญas, de que toda autoridad pรบblica nace de la ley y su ejercicio es nulo y sin efecto fuera de los lรญmites que marca la ley. De no ser asรญ, los derechos de los particulares quedarรญan a merced de la voluntad cambiante de los gobernantes y la ley no ofrecerรญa un marco seguro y estable para la convivencia en libertad.
Una vez que se comprende asรญ el imperio de la ley, como un ideal รฉtico-polรญtico sobre el modo en que una comunidad de ciudadanos debe organizarse, la oposiciรณn con la democracia se torna espuria. En otras palabras, contraponer la legitimidad democrรกtica al principio de legalidad vendrรญa a traslucir una defectuosa comprensiรณn de lo que es la democracia. Esa es exactamente la conclusiรณn a la que llega el Tribunal Supremo de Canadรก en la famosa sentencia sobre la secesiรณn de Quebec. En las รบltimas semanas muchos han recomendado su lectura en relaciรณn con la situaciรณn en Cataluรฑa, y con razรณn, pues hay genuina sabidurรญa polรญtica en los argumentos expuestos. Aquรญ me gustarรญa simplemente recordar lo que dice a propรณsito de la relaciรณn entre el imperio de la ley y el principio democrรกtico como valores fundamentales de una democracia constitucional, pues tanto vale para Canadรก como para Espaรฑa.
Como seรฑala la sentencia, los defensores de la secesiรณn apelan precisamente al principio democrรกtico, alegando la primacรญa de la voluntad de un pueblo, en Quebec o en su caso en Cataluรฑa. Ciertamente tal principio se refiere al ejercicio de la soberanรญa popular a travรฉs del proceso democrรกtico. En una democracia representativa, el centro de tal proceso estรก en la participaciรณn de los ciudadanos por medio del voto en la elecciรณn de representantes en las asambleas legislativas, tanto si se trata de las legislaturas de las unidades federadas o autonรณmicas como del parlamento federal. Si identificamos la democracia con la voluntad popular expresada a travรฉs del voto, dice el Tribunal Supremo, tal voluntad no podrรญa interpretarse de forma descontextualizada, con independencia de los demรกs principios que conforman el orden constitucional. En un Estado complejo, con diferentes niveles de gobierno, por ejemplo, habrรก diferentes mayorรญas en las asambleas provinciales y a nivel federal, sin que quepa aducir que una mayorรญa es mรกs legรญtima que otra como expresiรณn de la voluntad democrรกtica de los ciudadanos. Por eso, continรบa la sentencia, no cabe concebir la democracia sin el imperio de la ley:
Sin embargo, la democracia no puede existir en ningรบn sentido real de la palabra sin el imperio de la ley. Es la ley la que crea el marco dentro del cual la โvoluntad soberanaโ puede ser comprobada y llevada a la prรกctica. Para que se les otorgue legitimidad, las instituciones democrรกticas deben reposar sobre un fundamento legal; esto es, deben permitir la participaciรณn del pueblo, y la rendiciรณn de cuentas (accountability), a travรฉs de instituciones pรบblicas creadas bajo la Constituciรณn.
En consecuencia, la legitimidad democrรกtica exige que el voto popular y la regla de la mayorรญa vayan unidos al imperio de la ley, sin que quepa separarlos. Lo contrario serรญa ignorar el significado del imperio de la ley como ideal moral, segรบn hemos visto, y falsearรญa la idea misma de legitimidad. Como seรฑala la sentencia: โSerรญa un grave error equiparar legitimidad con la โvoluntad soberanaโ o la regla de la mayorรญa รบnicamente, con exclusiรณn de los demรกs valores constitucionales.โ
Mรกs aรบn, el imperio de la ley estรก estrechamente ligado al constitucionalismo. Si el primero requiere que las acciones del gobierno cumplan con la ley, el segundo requiere que todas las acciones del gobierno se ajusten a la Constituciรณn como ley suprema del paรญs. El Tribunal Supremo canadiense sostiene que para apreciar su alcance e importancia hay que ver claramente las razones por las que ni la Constituciรณn ni el imperio de la ley pueden quedar supeditados a la regla de las mayorรญas. Vale la pena repasar las tres razones que ofrece: en primer lugar, se trata de proteger los derechos fundamentales y libertades individuales; segundo, ese blindaje constitucional ofrece garantรญas a las minorรญas contra las presiones de la mayorรญa y garantiza el pluralismo social y polรญtico; por รบltimo, la Constituciรณn organiza la divisiรณn del poder polรญtico en diferentes niveles de gobierno, para lo cual es fundamental que ninguna mayorรญa electa en alguno de esos niveles pueda usurpar de forma unilateral poderes que no le corresponden. Si atendemos a estas tres razones, que se refuerzan mutuamente, hemos de concluir que el pretendido voto mayoritario en una provincia o comunidad autรณnoma no podrรญa justificar la violaciรณn de la Constituciรณn y el imperio de la ley. Lejos de impedir la democracia, la ley establece la mayorรญa que deberรก ser consultada cuando se trata de modificar aspectos fundamentales del orden polรญtico como los equilibrios fundamentales del poder, los derechos individuales o la protecciรณn de las minorรญas. La Constituciรณn, en suma, crea el marco ordenado y estable dentro del cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos polรญticos y tomar decisiones colectivas. Por todo ello, concluye la sentencia, serรญa errรณneo oponer la democracia al imperio de la ley y al constitucionalismo: โConsiderados correctamente, el constitucionalismo y el imperio de la ley no estรกn en conflicto con la democracia; mรกs bien resultan esenciales en ella.โ
Volviendo a nuestro paรญs, para terminar, es indudable que tesis como las aquรญ discutidas menosprecian la conquista que representa el Estado de Derecho alcanzado con la Constituciรณn de 1978. Convendrรญa echar la vista atrรกs. โNo todo Estado es un Estado de Derechoโ, escribรญa Elรญas Dรญaz un artรญculo de gran notoriedad en los aรฑos sesenta. Un aรฑo antes, en 1962, la Comisiรณn Internacional de Juristas habรญa publicado su Informe sobre el imperio de la ley en Espaรฑa, en el que negaba con datos que el Estado franquista fuera un Estado de Derecho. El informe representรณ un duro golpe a los intentos del rรฉgimen por mejorar su imagen internacional, que encargรณ al Instituto de Estudios Polรญticos una respuesta para su difusiรณn internacional, publicada con el tรญtulo Espaรฑa, Estado de Derecho (1964). El artรญculo de Elรญas Dรญaz tomaba partido en esa polรฉmica y sus posteriores trabajos, que culminaron en su libro Estado de Derecho y sociedad democrรกtica, alcanzaron notoriedad entre los crรญticos con el rรฉgimen. Todo Estado moderno hace leyes y funciona como un orden jurรญdico, pero eso no significa que sea un Estado de Derecho, segรบn explicaba. Filรณsofo del derecho y destacado militante antifranquista, proponรญa una concepciรณn amplia del Estado de Derecho cuyas notas distintivas eran la separaciรณn de poderes, la legalidad de la administraciรณn, la garantรญa de las libertades y derechos fundamentales y el imperio de la ley. Aunque la reorientaciรณn del franquismo con el desarrollismo habรญa supuesto avances en el segundo aspecto, estaba bien lejos de cumplir en todo lo demรกs. Como prueba, el libro fue secuestrado en 1966 por orden de la Direcciรณn General de Informaciรณn y su autor tuvo que comparecer ante el Tribunal de Orden Pรบblico
Afortunadamente, Dรญaz tuvo buen cuidado de exponer la teorรญa sin alusiones especรญficas al caso espaรฑol y el secuestro fue finalmente levantado. El mensaje del libro era, sin embargo, muy claro: el nรบcleo del Estado de Derecho era el imperio de la ley. Vale la pena leer la nota a la sรฉptima ediciรณn, de diciembre de 1978, donde el autor expresa su alegrรญa de ver por fin que Espaรฑa se convertรญa en un Estado social y democrรกtico de Derecho con la nueva Constituciรณn: โยกAl fin mi Estado de Derecho se publica en un Estado de Derecho!โ Por lo que se ve, conciudadanos que han vivido en un Estado de Derecho no aprecian su valor como aquellos que sufrieron su ausencia durante el franquismo. Quizรก no sea tan sorprendente, al fin y al cabo los seres humanos a menudo descuentan el valor de los bienes que disfrutan y no los echan de menos hasta que los pierden. Pero es lamentable. ~
Es doctor en filosofรญa y profesor de filosofรญa moral en la Universidad de Mรกlaga.
