La intervención gubernamental en la economía es un tema tan controvertido que incluso podría decirse que este es el origen de la ideologización de las ciencias económicas. Los liberales afirman que entre menos intervenga el estado, el “estorbo” a los mercados sería menor, mientras que otras posturas afirman que esta intervención es necesaria debido a que los mercados son imperfectos.
Al margen de estas controversias es innegable que el Estado tiene que participar, en menor o mayor medida, en la economía cumpliendo con por lo menos 4 funciones fundamentales:
- Salvaguardar la ley y el orden, incluida la impartición de justicia y la regulación económica.
- Corregir fallas de mercado (como bienes públicos y externalidades). Esto es cuando un mercado no organiza eficientemente la producción o la asignación de los bienes y servicios a los consumidores como la “seguridad nacional” que es un servicio que si no lo produce el Estado , el mercado privado no lo haría.
- Proveer justicia social.
- Fomentar el ambiente macroeconómico para promover el crecimiento económico con estabilidad de precios.
La producción de bienes y servicios para la promoción de crecimiento (por ejemplo construcción de infraestructura pública) puede constituirse en una quinta función, pero es una de las más controvertidas.
Aunque los economistas radicales de la no-intervención solo reconocerían las dos primeras, prácticamente todos los países se involucran en todas ellas. México no es la excepción y la mayor parte están, incluso, reconocidas en el artículo 25 de nuestra Constitución política.
Al margen de las controversias que pueden suscitarse me gustaría referirme a lo importante: cómo se financia y organiza el Estado para su cumplimiento.
Conviene señalar que en nuestro país, de acuerdo con el artículo 124 de la Constitución, corresponde al orden federal diseñar y aplicar políticas públicas que unan las entidades federativas en un Estado nacional. Aquellas funciones no asignadas de manera explícita a la autoridad federal deberán ser consideradas de orden estatal. Por su parte, el orden municipal es responsable, entre otros, de acuerdo al artículo 115 constitucional del servicio local de suministro de agua potable, alcantarillado y drenaje, del alumbrado público, de la recolección y tratamiento de la basura, del tránsito local, de la seguridad pública, de la administración de parques y jardines públicos, rastros, mercados y cementerios, de la sanidad local, de los bomberos y del registro civil.
Para proveer todos estos bienes y servicios públicos, el gobierno requiere organizarse de manera eficiente para hacer el mejor uso de los recursos públicos. Este es el motivo por el que presumiblemente en 1983 surge el Sistema Nacional de Planeación. Este sistema se vale de una serie de instrumentos normativos, operativos, de control y evaluación.
Los instrumentos normativos son el Plan Nacional de Desarrollo (PND), los Programas Sectoriales, los programas estratégicos (regionales y especiales) y los programas institucionales[1]. Por su parte, los instrumentos operativos incluyen los programas de operación anuales (POAs), la Ley de Ingresos de la Federación (LIF), el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y los Convenios de Desarrollo [social]. Estos últimos pretenden especificar las acciones que tendrán que efectuarse durante un año para lograr los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo así como de los Programas Sectoriales, es decir, los normativos.
Por último, los instrumentos de control se refieren a los informes trimestrales, mientras que los de evaluación lo constituyen los informes de gobierno, los informes de ejecución del PND, y la Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal, entre otros.
En cuanto a instituciones encargadas de llevar a cabo estas funciones, existen varias que son responsables del manejo de los dos instrumentos principales en materia macroeconómica, de financiamiento y de planeación y ejecución del gasto, a saber, la política monetaria y la política fiscal. La primera de ellas se refiere al uso de herramientas financieras y monetarias para lograr la estabilidad de precios (con la consecución de esta se crea un ambiente propicio para el crecimiento, aspecto poco estudiado y aceptado para México[2]). La institución que se encarga de ello es el Banco Central, llamado Banco de México, cuya creación data de 1925 y que en 1994 fue declarado autónomo del ejecutivo para blindarlo de decisiones políticas.
Por su parte, la política fiscal es manejada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Este instrumento incluye el diseño y recaudación de los ingresos públicos; la planeación y supervisión de la ejecución del gasto público; y, el manejo de la deuda pública. A su vez, esta secretaría se organiza con tres subsecretarías una para cada una de las funciones, como se puede apreciar en el organigrama de abajo.
Debe señalarse que en materia de ingresos públicos, la subsecretaría de Ingresos diseña la estructura de los impuestos a cobrar que se plasman en la Ley de Ingresos, con aprobación del Congreso de la Unión, en particular de la cámara de senadores.
Ahora bien, una vez aprobada la Ley de Ingresos, el encargado de recaudar los impuestos es el Sistema de Administración Tributaria (SAT) que empezó a operar el 1 de julio de 1997[3]., y que ha arrojado resultados mixtos pues el incremento en la recaudación se ha dado más por las reformas y misceláneas así como por el propio crecimiento económico, que por un incremento en la eficiencia del órgano recaudador. Este persiste como reto en nuestro país.
Del lado de los egresos públicos, el proceso es un poco más complejo ya que si bien la parte tributaria puede ser objeto de mucho cabildeo con el ejecutivo y el legislativo, la parte presupuestaria es el proceso más político que existe en materia de finanzas públicas.
Como se sabe, el proceso presupuestario describe cómo se toman las decisiones referentes a recursos públicos, es decir, intenta responder quién hace qué, cómo y cuándo en la preparación e implementación de un presupuesto. Este proceso, por naturaleza se encuentra inmerso en reglas formales e informales de comportamiento e interacción. En el fondo es el mecanismo a través del cual grupos políticos negocian sobre objetivos y metas en conflicto. Cómo resolver esta situación desde el punto de vista institucional es clave para incrementar la eficiencia del gasto.
Así, la subsecretaría de egresos se encarga de formular el PEF, el que envía a la Cámara de Diputados para su aprobación (nuevamente observe que el legislativo interviene). Aquí es donde se da un proceso de negociación importante, y desafortunadamente carente todavía de algunas reglas.
Este no es un fenómeno exclusivo de México, pero algunos otros países han establecido reglas para elaborar el presupuesto de manera que se politice lo menos posible. Por ejemplo, en algunos es imposible que se apruebe la construcción de alguna obra de infraestructura sin que haya pasado por una evaluación de costo-beneficio económico y social. México cuenta con mecanismos para ello, pero no está reglamentado y el Congreso puede aprobar (de hecho lo sigue haciendo) una obra que no ha pasado por tal evaluación.
Otro elemento importante es la evaluación del gasto, la que en nuestro país lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La misión de la ASF es fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo a los particulares. Conforme a su mandato legal (artículo 79 Constitucional), el propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas, y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público.
Finalmente, la subsecretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de manejar la deuda pública del país, así como de crear en coordinación con el Banco de México el ambiente macroeconómico adecuado para promover el crecimiento del país. El manejo de deuda es muy importante porque aquél que se realice de manera deficiente podría incluso ocasionar una crisis financiera que afecte a todos los mexicanos. Destacan las crisis de 1982 y la de 1994-5. En esta última se cometió el error de concentrarla con bonos cuyo vencimiento era de muy corto plazo, además de haberlos denominado en dólares durante 1993-4.
Las limitaciones de este diseño organizacional obedecen a falta de coordinación entre las instituciones, a veces por factores de interés político y otras veces faltan los instrumentos e incentivos adecuados para ello. Debe decirse, que muchas otras veces la falla no es de diseño institucional sino de aplicación (o aplicación selectiva) del estado de derecho, que es el caso cuando la ASF encuentra ilícitos y no se tiene consecuencia alguna.
[1]La Ley de Planeación y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal determinan las características que deben tener estos instrumentos.
[2]No hay un estudio formal para México que muestre que la estabilidad de precios es en sí causal de crecimiento económico. Para EEUU existen varios.
[3]La creación del SAT obedeció en parte a la necesidad de hacer más eficiente la recolección de los impuestos. Antes esta era una función de la subsecretaría de ingresos.
Doctor en Economía por la Universidad Estatal de Ohio. Investigador titular de la División de Economía, CIDE.
