La victoria decisiva de la candidata apoyada por Estados Unidos para el puesto de secretaria general de la Unión Internacional de Telecomunicaciones sugiere que la guerra con Ucrania ha alienado a países que antes apoyaron el modelo de gobernanza de internet promovido por Rusia.
La gran mayoría de esos mismos países parecen preferir el liderazgo de Estados Unidos a una alternativa rusa, y ese es un cambio que podría tener profundas implicaciones para el futuro de internet y quién puede dirigirlo
En la gran trama de tensiones entre Rusia y Estados Unidos, la elección que tuvo lugar a finales de septiembre en Rumania para elegir al nuevo secretario general de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) fue relativamente tranquila. Fue una contienda entre dos candidatos, uno ruso y otro estadounidense, para ocupar un puesto mayoritariamente administrativo al frente de la UIT. Esta organización internacional, que nació en 1865, fue originalmente fundada para coordinar las comunicaciones por telegrama entre países. Actualmente, coordina cuestiones internacionales relacionadas con el espectro radioeléctrico, las llamadas de larga distancia y las órbitas de los satélites.
A nivel práctico, podría no importar realmente quién ganó las elecciones: tal como están las cosas, el secretario general no tiene el poder de rehacer el internet. Pero, como varios comentaristas señalaron en los días previos a la votación, la elección aun así era increíblemente importante, ya que los 193 Estados miembros de la UIT tenían que decidir si se alineaban con la visión de Rusia o con la de Estados Unidos para el futuro de internet. Que muchos países hubieran votado por el candidato de Rusia habría sido una fuerte señal de que querían que el control del internet pasara a las manos de la UIT, tal como Rusia ha defendido durante mucho tiempo. Eso podría haber significado poner a la UIT y sus Estados miembros a cargo de decidir quién es el propietario de cuáles nombres de dominio, o cuándo agregar o eliminar sitios web del sistema global de direcciones de internet, decisiones que realmente pueden definir el internet.
Así que fue un gran alivio para Estados Unidos y sus aliados cuando la candidata estadounidense, Doreen Bogdan-Martin, venció al ex viceministro de telecomunicaciones ruso Rashid Ismailov, con 139 votos contra 25. Fue una señal de que la gran mayoría de los miembros con derecho a voto apoyaban el liderazgo de Estados Unidos en la organización y, en términos más generales, el objetivo de ese país de mantener un modelo de gobernanza de internet en el que los gobiernos no son los responsables de la toma de decisiones finales sobre cómo distribuir recursos en línea como las direcciones IP y los nombres de dominio: la sociedad civil, las corporaciones y otras partes interesadas también tienen algo que decir. Eso fue un problema particularmente importante porque muchos otros países, no solo Rusia, han sido escépticos de ese modelo de gobierno en el pasado, y han desconfiado de la influencia que ejerce Estados Unidos sobre el internet.
Sin embargo, la victoria decisiva de Bogdan-Martin sugiere que la guerra de Rusia con Ucrania ha alienado a esos países que en algún momento apoyaron un modelo de gobernanza de internet más centrado en el gobierno. En un momento determinado, Rusia fue capaz de reunir a casi la mitad de los países de la UIT con acusaciones de que Estados Unidos tiene demasiado poder cuando se trata de administrar internet; ahora, la gran mayoría de esos mismos países parecen preferir el liderazgo de Estados Unidos a una alternativa rusa, y ese es un cambio que podría tener profundas implicaciones para el futuro de internet y quién puede dirigirlo. Es un ejemplo sorprendente de cómo la invasión rusa de Ucrania está deteniendo sus ambiciones internacionales relacionadas con internet, un resultado que bien puede ser frustrante para China, desde hace mucho tiempo sido aliada de Rusia en el esfuerzo de reunir a miembros de la UIT para oponerse al liderazgo de Estados Unidos.
La UIT se ocupa de cuestiones de telecomunicaciones internacionales, como las tarifas de las llamadas de larga distancia, el uso del espectro radioeléctrico y las órbitas de los satélites. También desarrolla algunas normas técnicas y ayuda a promover el acceso a la banda ancha. Lo que no hace, y nunca ha hecho, es administrar la infraestructura o los recursos de internet (como las direcciones IP y los nombres de dominio). Esto se debe, por un lado, a que gran parte de la infraestructura de internet es propiedad y está operada por empresas privadas y, por otro, a que para cuando muchos de los Estados miembros de la UIT se interesaron en la gobernanza de internet, el gobierno de Estados Unidos ya había firmado un contrato con una organización sin fines de lucro con sede en California llamada Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) para administrar los recursos críticos de internet.
Como era de esperar, muchos países –especialmente Rusia y China, que sospechaban de la relación particularmente cercana de Estados Unidos con la ICANN– no estaban entusiasmados con ese acuerdo. Hasta 2016, por ejemplo, el gobierno de Estados Unidos tenía el poder de vetar algunas de las decisiones de la ICANN sobre internet en virtud de los contratos que firmó con la organización. Incluso cuando Estados Unidos renunció a ese poder y dejó de emitir contratos a la ICANN por completo, muchos gobiernos siguieron creyendo que la ICANN no los escuchaba al tomar decisiones. Rusia, en particular, ha presionado durante mucho tiempo para que la UIT, un lugar en el que cada estado miembro obtiene un voto, sea el foro para la gobernanza de internet en lugar de la ICANN, en la que los gobiernos no obtienen ningún voto y en su lugar ofrecen opiniones al director general y a la junta a través de un “Comité Asesor Gubernamental”.
Por lo tanto, a pesar de que la UIT es esencialmente una entidad nula cuando se trata de la gobernanza de internet, países como Estados Unidos quieren mantener el statu quo de la gobernanza de internet con las múltiples partes interesadas y evitar que la UIT adquiera cualquier poder adicional. Les preocupa que, bajo liderazgo ruso, pueda concentrar parte de la autoridad de la ICANN. Hay buenas razones para preocuparse por esa posibilidad, ya que en realidad sucedió no hace mucho tiempo.
La última vez que Estados Unidos se enfrentó a Rusia para una gran votación en la UIT ocurrió en la Conferencia Mundial de Telecomunicaciones Internacionales de 2012 en Dubai, cuando los 193 miembros se reunieron para negociar el tratado internacional que rige las telecomunicaciones: el Reglamento de Telecomunicaciones Internacionales. En parte, esa votación dependía de si la UIT asumiría una mayor responsabilidad en la gobernanza mundial de internet.
Estados Unidos y sus aliados presionaron por el modelo de gobernanza de internet administrado por la ICANN, en el que los gobiernos no tenían más voz que cualquier otra parte involucrada (excepto, posiblemente, el gobierno de Estados Unidos, ya que en ese momento todavía faltaban cuatro años para que renunciara a su administración de la ICANN, y aún no había anunciado su intención de hacerlo).
En el otro lado estaba un grupo de países liderados por Rusia y China, que presionaba para que la UIT asumiera más control sobre internet, con el objetivo de que todos los países tuvieran un voto y los gobiernos, no los actores privados, fueran las autoridades finales a la hora de decidir cómo se manejaba internet. Eso podría haber significado que los delegados del gobierno, en lugar de la junta de la ICANN, decidieran si una empresa como Amazon podría poseer el dominio de .amazon a pesar de las objeciones de los gobiernos brasileño y peruano, o si eliminar los dominios .ru del sistema de direcciones de internet a solicitud del gobierno ucraniano a principios de este año. No necesariamente habría sido desastroso que esas decisiones fueran tomadas por delegaciones gubernamentales en lugar de ICANN, pero había un temor considerable de que los gobiernos, debido a su falta de comprensión de cómo funciona internet, pudieran tratar de hacer otras cosas poco prácticas a través de la UIT, tales como dictar la manera en que se enrutaba su tráfico de internet en formas que serían imposibles de implementar para los proveedores de servicios de internet.
Por supuesto, con 193 países involucrados, esta no fue solo una batalla entre Estados Unidos y Rusia, pero no hay duda de que fueron las dos figuras centrales en esa lucha. Un artículo de opinión del New York Post en ese momento afirmaba que “si los delegados se salen con la suya en la Conferencia Mundial de Telecomunicaciones Internacionales de la próxima semana en Dubai, el hombre a cargo de la web será un apparatchik (término coloquial ruso para referirse a funcionarios del Partido Comunista) entrenado por los soviéticos como en los días de la Guerra Fría”.
Las negociaciones del tratado de 2012 fueron un desastre. A pesar de que el nuevo tratado en realidad no arrebató ninguna autoridad a la ICANN, 55 países, incluidos Estados Unidos y la mayor parte de Europa, se negaron a firmarlo por temor a que pudiera acercar a la UIT a asumir cierto control sobre internet. Pero otros 89 Estados lo firmaron, incluidos Rusia, China, Brasil, Sudáfrica y gran parte de Medio Oriente y África.
Así, aunque Estados Unidos y sus aliados pudieron mantener internet fuera de las manos de la UIT, también se dieron cuenta de que docenas de países estaban hartos de cómo se estaba manejando internet. Poco después, el Departamento de Comercio de Estados Unidos anunció que estaba tomando medidas para dejar de administrar el contrato de la ICANN, con el fin de hacer que la organización fuera más independiente del gobierno de Estados Unidos. En 2016, el último contrato terminó oficialmente. Algunos políticos estadounidenses, en particular el senador repúblicano del estado de Texas, Ted Cruz, denunciaron ese cambio como “poner en gran peligro la libertad de internet” porque haría un poco más difícil para el gobierno de Estados Unidos intervenir si la ICANN tomaba decisiones con las que no estaban de acuerdo. Pero ese, por supuesto, era exactamente el punto: se suponía que el cambio apaciguaría a la comunidad internacional y les aseguraría que internet no estaba bajo el control de Estados Unidos.
La victoria de Bogdan-Martin la semana pasada puede verse, en parte, como evidencia del éxito de esa maniobra. Si docenas de miembros de la UIT todavía sospecharan de cuánto poder ejerce Estados Unidos sobre la internet mundial, presumiblemente no habrían apoyado su candidatura.
Sin embargo, la dramática caída en el apoyo a la agenda de Rusia respecto a la UIT no puede atribuirse solo al cambio de 2016 en la gobernanza de la ICANN. Muchos gobiernos todavía consideran a la ICANN un foro decepcionante que no responde a sus intereses. En 2012, 89 Miembros se pusieron del lado de Rusia al ratificar el nuevo tratado y mantener abierta la posibilidad de que la UIT eventualmente ayudara a administrar internet. La única razón plausible para que ese número haya caído a 25 en este año podría ser la guerra de Rusia con Ucrania, que ha hecho que los miembros de la UIT sean cautelosos de alinearse con Rusia o sus representantes. No es un resultado particularmente asombroso dado el clima político actual, pero sorprende de todos modos porque sugiere que las decisiones de Rusia con respecto a Ucrania pueden reconfigurar completamente los bandos en la lucha por la gobernanza de internet. Ahora, al parecer, va a ser mucho más difícil para Rusia trabajar con China y otros aliados para limitar la influencia de Estados Unidos sobre los organismos de gobernanza de internet.
Hace diez años, muchos miembros de la UIT veían a Estados Unidos como el agresor en lo que respecta a la gobernanza de internet: era visto como un país que había aprovechado su inversión temprana y el desarrollo de internet para controlar los recursos globales que lo sustentan y que ahora son compartidos por todo el mundo. Algunos Estados se preocuparon en ese momento de que el gobierno de Estados Unidos pudiera cerrar o manipular su acceso a internet gracias a su influencia sobre la ICANN. La semana pasada, esas preocupaciones parecían ser mucho menos importantes para los miembros de la UIT que las preocupaciones sobre la agresión y la inestabilidad de Rusia. Y si Rusia no puede reunir efectivamente a otros gobiernos contra el modelo existente de gobernanza de internet, podríamos pasar al menos otros 10 años antes de que se vuelva a desafiar seriamente.
Este artículo es publicado gracias a la colaboración de Letras Libres con Future Tense, un proyecto de Slate, New America, y Arizona State University.
profesora asistente de políticas de ciberseguridad en la Tufts Fletcher School of Law and Diplomacy.
