Brasil es considerado uno de los países más megadiversos del mundo: 60% de la Amazonía está en su territorio, el país posee la mayor reserva de agua dulce del mundo e ingentes recursos naturales que lo convierten en una potencia ambiental. Su política en esta materia ha sido históricamente un instrumento de promoción internacional. A finales del siglo XX e inicios del siglo XXI se lograron avances significativos, especialmente en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Luiz Inácio Lula da Silva. Aunque hubo algunos retrocesos durante las presidencias de Dilma Rousseff y Michel Temer, la agenda experimentó cambios sin precedentes en el mandato de Jair Bolsonaro, cuya política en este terreno fue considerada por diversos movimientos ecologistas como una catástrofe para el medio ambiente. Más recientemente, las cosas han cambiado, no sin contradicciones y desafíos, con el retorno a la presidencia de Lula da Silva, quien busca posicionar a Brasil como un líder global del clima.
El 27 de julio de 2019, el entonces presidente Bolsonaro afirmó que la cuestión ambiental “sólo le importa a los veganos que comen solo vegetales” y que “no podemos tratar el medio ambiente como una psicosis ambiental”. Tales declaraciones fueron realizadas durante un evento militar en el que prometió transformar la Bahía de Angra dos Reis –un área protegida en el estado de Río de Janeiro– en una Cancún brasileña. Desde la llegada de Bolsonaro a la presidencia de la república, organizaciones internacionales como Greenpeace comenzaron a referirse a Brasil en términos del “nuevo villano ambiental del planeta”.
Los antecedentes de Bolsonaro distaban de ser los mejores. En sus tiempos de candidato fue un negacionista del cambio climático y prometió retirar a Brasil del Acuerdo de París, además de abrir la Amazonía para la explotación de recursos naturales. Su Plan de gobierno de 2018, “O caminho da Prosperidade”, –que tenía como lema la frase “Brasil acima de tudo: Deus acima de todos”– hablaba de la necesidad de promover una nueva matriz energética, pero carecía de cualquier referencia al clima y contenía apenas tres menciones al término ambiente. Dos se referían a la promoción de un ambiente de negocios, mientras que la tercera anunciaba la eliminación del Ministerio de Medio Ambiente y su fusión con la cartera de Agricultura. En este sentido, y dado también el apoyo explícito del agronegocio a su candidatura, nadie esperaba políticas sensibles a la crisis ecológica, aunque la realidad superó cualquier expectativa.
Bolsonaro no eliminó el Ministerio de Medio Ambiente sino que lo paralizó institucional y financieramente. La asignación presupuestaria anual promedio fue de 2 mil 800 millones de reales, la más baja desde 1995, cuando el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Además, para dirigir esta cartera nombró a Ricardo Salles, un polémico abogado y político del estado de São Paulo. Salles se vio obligado a dimitir, acusado de no haber actuado frente al mayor número de incendios en la Amazonía desde el año 2010 y de permitir el contrabando de madera y la tala ilegal. Otra de las figuras clave de la política antiambiental de Bolsonaro fue la ministra de Agricultura, Tereza Cristina Corrêa, presidenta del Frente Parlamentario Agropecuario (FPA), el ala ruralista representante del agronegocio en el Congreso. Ella es conocida popularmente como la “musa del veneno” por su defensa constante del uso de agrotóxicos y por la eliminación y flexibilización de la legislación ambiental.
Entidades como el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Renovables (IBAMA), el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE) y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad (ICMBio) vieron sus presupuestos reducidos en 71% respecto al 2014, cuando alcanzaron su momento de mayor financiación. Tales instituciones pasaron a ser controladas por militares o por personas externas a estos órganos sin experiencia en el área ambiental; además, los trabajadores sufrieron intimidaciones en el ejercicio de sus funciones. Como resultado, las tasas de deforestación en la Amazonía aumentaron respecto a la media de los cuatro años anteriores al mandato de Bolsonaro, las multas contra esta actividad se redujeron y el país tuvo el mayor nivel de emisiones de gases de efecto invernadero en casi dos décadas. Las invasiones y la minería ilegal batieron récord en territorios indígenas, así como la violencia en el campo y el acoso a funcionarios de instituciones ambientales. Durante el periodo 2019-2022, ningún territorio indígena fue reconocido o demarcado. Las investigaciones señalan que la destrucción y la represión promovidas durante el gobierno de Jair Bolsonaro, con ayuda de las fuerzas armadas, fueron planificadas y ejecutadas de forma consciente. El Supremo Tribunal Federal de Brasil ha reconocido que durante su mandato se violaron masivamente derechos socioambientales, especialmente en la Amazonía.
El gobierno redujo en más de 90% el presupuesto de la investigación para combatir el calentamiento global, archivó la Política Nacional de Cambio Climático (PNMC) y disminuyó los compromisos con el Acuerdo de París. En el contexto de una política exterior definida como antiglobalista por Ernesto Araújo, entonces ministro de Relaciones Exteriores, hubo momentos emblemáticos del negacionismo climático y de la crítica a los sistemas de integración y cooperación internacional como Naciones Unidas. Uno de los principales ocurrió cuando Brasil retiró su candidatura a la sede de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP-25), que debía realizarse en 2019, con el pretexto del posible desgaste de la imagen del país en el exterior, la protección de la soberanía nacional y las restricciones presupuestarias.
Jair Bolsonaro mintió varias veces en la ONU respecto a medidas que nunca existieron y a la realidad de la política ambiental de Brasil. Países como Alemania y Noruega congelaron sus aportes de cooperación a través del Fondo Amazonía y estallaron escándalos internacionales como los asesinatos del periodista británico Dom Philips y del indigenista brasileño Bruno Pereira. Hay que sumar las denuncias ante la Corte Penal Internacional (CPI) por ecocidio y por el genocidio del pueblo indígena Yanomami, a raíz de la muerte de decenas de adultos, además de 570 niños que perecieron por contaminación de mercurio, desnutrición y hambre.
Tras esta herencia nefasta en materia de medio ambiente, la victoria de Lula da Silva en las elecciones presidenciales de 2022 fue recibida con alivio y generó no pocas expectativas a nivel nacional e internacional. En su discurso tras la victoria, Lula anunció el regreso a la agenda de crecimiento económico con inclusión social y sustentabilidad ambiental. Dijo también que Brasil estaba listo para retomar su protagonismo en la agenda climática, y que si bien al gobierno no le interesaba librar una guerra por el medio ambiente, lo defendería de cualquier amenaza. En la COP-27, celebrada en Egipto en noviembre de 2022, el entonces presidente electo fue aclamado por centenares de personas y afirmó que “Brasil está de vuelta”. Lula, cuyos gobiernos anteriores (2003-2011) redujeron la deforestación de la Amazonía, prometió acabar con la misma, propuso celebrar la COP-30 en el territorio amazónico brasileño e informó de la creación de un Ministerio para los Pueblos Indígenas. En esta ocasión, promovió también la reaproximación con instituciones multilaterales e hizo un llamado a la comunidad internacional a priorizar la Amazonía y a aumentar el financiamiento climático. Por último, hizo pública la iniciativa a la que denominó la “OPEP de los bosques tropicales”, junto a Indonesia y a la República Democrática del Congo.
En el tercer gobierno de Lula, la prioridad internacional ha sido la reconstrucción de la política exterior brasileña. En la agenda ambiental todos los esfuerzos se han volcado en cambiar la imagen de Brasil para que deje de ser visto como un “villano”. En esta línea, algunas de las principales acciones incluyen la reconstrucción de la legalidad e institucionalidad ambiental, la restauración de políticas como el Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación en la Amazonía y la recomposición del presupuesto del sector. Por otra parte, el perfil de quienes lideran la agenda ambiental ha cambiado drásticamente: la actual ministra del Medio Ambiente y del Cambio Climático es Marina Silva, política, pedagoga y ecologista que en los años ochenta luchó de manera pacífica, junto al sindicalista y activista ambiental Chico Mendes, contra la extracción de madera y la expansión de los pastizales en la Amazonía. Otra figura clave es Sonia Guajajara, líder indígena y política brasileña que hoy dirige el recién creado Ministerio de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, la política ambiental no permanece reducida a la agenda de estos ministerios, sino que ha sido transversalizada. En este momento, por lo menos veinte de los treinta y nueve ministerios del gobierno brasileño cuentan con estructuras internas para abordar cuestiones ambientales y climáticas.
Las respuestas positivas a este giro de 180 grados en la política ambiental no se hicieron esperar. Por un lado, John Kerry, enviado especial de los Estados Unidos para el clima, afirmó sentirse alentado con la llegada al poder de Lula, y el gobierno de Biden ha retomado la cooperación en la materia. Por otro lado, Alemania y Noruega reanudaron su apoyo financiero para proteger la Amazonía, mientras Dinamarca, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia prometieron nuevas donaciones para el fondo que financia su protección. A nivel regional, Brasil volvió al protagonismo al convocar en 2023, en la ciudad de Belén, la Cumbre de Presidentes Amazónicos (Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela), integrantes de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA). La cumbre y los diálogos amazónicos permitieron la firma de la Declaración de Belém que establece metas de deforestación 0, la protección de defensores ambientales y diversos proyectos de cooperación a nivel energético, tecnológico y de gestión de recursos. En mayo de 2023, la ONU confirmó también la realización en 2025 del evento mundial más importante sobre el clima, la COP-30, en la ciudad amazónica de Belém do Pará.
Sin embargo, no todo son flores: las contradicciones, así como los obstáculos y desafíos que la agenda ambiental del gobierno enfrenta, son enormes. El tercer mandato de Lula tiene dificultades políticas, económicas y prácticas como la fuerte resistencia del Congreso, de las empresas estatales y del agronegocio. Con el pretexto de la gobernabilidad, Lula ha realizado concesiones en agendas como los derechos de los pueblos indígenas, la transición energética y los agrotóxicos. En el marco de un modelo de crecimiento económico extractivista, las visiones mercantilistas sobre el medio ambiente y la naturaleza se refuerzan, ya que el agronegocio sigue siendo un poder central y con mucha influencia en Brasil. Esta situación perjudica las reivindicaciones de los pueblos indígenas y del movimiento ambientalista del país. A pesar de la mejoría de algunos indicadores ambientales, los conflictos, la violencia en el campo, la minería ilegal y la deforestación continúan. Paralelamente, se fortalecen los proyectos de explotación de petróleo en la desembocadura del Amazonas, en nombre del desarrollo. Al ser cuestionado sobre este proyecto, Lula respondió “¿Es contradictorio? Sí, porque nosotros estamos apostando mucho en la transición energética. Ahora, mientras la transición energética no resuelve nuestro problema, Brasil tiene que ganar dinero con ese petróleo”.
En este nuevo contexto, aunque el horror de la política ambiental de Bolsonaro está siendo superado, como mostró la efectividad gubernamental en la reciente tragedia de Rio Grande del Sur, es necesario hacer más y de manera urgente, si queremos evitar futuras catástrofes. La buena reputación de Brasil se está agotando con la persistencia de la deforestación, el alarmante número de incendios (más del 90% intencionados), y la apuesta de la explotación de combustibles fósiles en nombre del desarrollo. Todavía estamos muy lejos de proponer una salida ecológica y socialmente justa para la crisis ambiental. ~
es profesora de Relaciones Internacionales en la Universidad Federal Rural de Río de Janeiro (UFRRJ) y vicedirectora del Laboratorio Interdisciplinar de Estudios en Relaciones Internacionales (LIERI). Investiga migraciones internacionales, medio ambiente, desarrollo y cooperación internacional, con énfasis en América Latina.
