El pasado viernes 25 de septiembre se hizo público el proyecto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados para extinguir 44 fideicomisos públicos, entre ellos los “Fondos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico” que actualmente son gestionados por 26 centros públicos de investigación. De acuerdo con el proyecto, esta medida busca desaparecer “gastos innecesarios, eliminar la opacidad en su administración y generar ahorros para que el país asigne eficazmente recursos públicos a las acciones y programas prioritarios del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024”
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. Aunque la crisis financiera que enfrenta el gobierno federal es evidente (y ameritaría una reflexión más seria sobre las prioridades del gasto público y la necesidad de una reforma fiscal para sustentarlo), vale la pena cuestionar las dos primeras razones que se invocan para justificar esta medida. ¿Los fideicomisos de ciencia y tecnología son “innecesarios? ¿Se administran de manera opaca e ilegal, como sugirió el presidente López Obrador en su mañanera del 28 de septiembre? Antes de que los diputados consumen una medida que tendrá efectos devastadores para el sistema nacional de ciencia y tecnología, me parece indispensable explicar a la opinión pública qué son exactamente estos fideicomisos y por qué es necesario preservarlos.
¿Qué son los fideicomisos públicos?
El fideicomiso es una figura de derecho civil por medio de la cual una persona (física o moral) transfiere la titularidad de una parte de sus bienes o derechos a una institución fiduciaria, para que con ellos se realice una serie de fines lícitos y determinados, mismos que la persona fideicomitente señala en el contrato respectivo. Pongamos un ejemplo: un padre acude a un banco para crear un fondo que sirva para financiar la educación superior de sus hijos. El banco le sugiere celebrar un contrato de fideicomiso: el padre le entrega la titularidad de una parte de sus ahorros al banco, para que éste, en el futuro, se encargue de pagar puntualmente las colegiaturas de sus hijos y todos los gastos de su formación universitaria. Los fideicomisos públicos tienen esta misma estructura. En esencia, se trata de contratos entre la administración pública y una institución financiera, cuyo fin es la realización de un fin lícito y determinado con bienes de diverso origen: dinero de la Federación, recursos autogenerados y fondos provenientes de organizaciones internacionales y fundaciones privadas. Esta figura tiene una regulación sumamente compleja y se ha utilizado para atender un amplio número de asuntos prioritarios del Estado, desde el pago de pensiones hasta el financiamiento de la investigación científica y el deporte de alto rendimiento, pasando por la protección a defensores de derechos humanos y las respuestas a emergencias financieras, sanitarias y ambientales.
¿Por qué se ha utilizado esta figura para financiar labores de ciencia y tecnología?
Al igual que en el ejemplo del padre de familia, la principal razón de ser de los fideicomisos públicos tiene que ver con la temporalidad de un problema, una política o una meta del Estado. Su objetivo central es asegurar la disponibilidad de recursos en el mediano y largo plazo, de modo que la realización de un fin socialmente deseable no se vea afectada por la negociación política del presupuesto o por las coyunturas de crisis económica que pueda enfrentar el país (como la actual). El mejor ejemplo posible es el del Fondo para la Atención de Emergencias (Fonden). Por su propia naturaleza, muchos eventos catastróficos son imprevisibles y al mismo tiempo tenemos la certeza de que ocurrirán periódicamente: huracanes, terremotos, inundaciones, sequías, etcétera. Imaginemos que la atención a dichas emergencias dependiera exclusivamente de los fondos asignados en el presupuesto anual, y que para colmo el gobierno pudiera reasignar dichos fondos de manera discrecional. Podría darse el caso de que el presupuesto anual se consumiera en un cierto rubro especialmente importante para el gobierno (la política energética), y que, ante un sismo de 8 grados, no hubiera suficientes recursos disponibles para auxiliar a la población o a las autoridades locales. Esta es justamente la razón de ser del Fonden: asegurarse de que, con independencia de las necesidades en el corto plazo, siempre haya dinero disponible para enfrentar catástrofes naturales.
Algo similar puede decirse de los fideicomisos de los centros públicos de investigación, el Fondo para el Deporte de Alto Rendimiento o el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine. En estos casos, la creación del fideicomiso obedece, en primer lugar, a la identificación de un fin socialmente deseable: el fomento al sector de ciencia y tecnología, el sostenimiento del cine nacional, la promoción del deporte, etcétera. En segundo lugar, el fideicomiso se crea porque estos fines socialmente deseables involucran tareas o compromisos de una temporalidad indeterminada o de largo plazo.
El caso de los fideicomisos de ciencia y tecnología es muy claro. Por su propia naturaleza, las labores de investigación científica se llevan a cabo bajo la premisa de su continuidad en el mediano y largo plazo. Las investigaciones sobre las proteínas de un virus que afecta a los murciélagos, el desarrollo de herramientas digitales para el cálculo de riesgos por el cambio climático, o la elaboración de un compendio histórico de la evolución territorial de los municipios mexicanos (por citar algunos ejemplos) son tareas de una enorme complejidad intelectual que requieren personal altamente calificado y que suelen requerir muchos años de trabajo. De igual manera, los programas de posgrado para la formación de ese mismo personal –maestrías y doctorados de alta especialidad– se gestionan bajo la premisa de la continuidad de las becas multianuales y, sobre todo, de los recursos necesarios para sostener su funcionamiento (bibliotecas, laboratorios, equipo de cómputo, publicaciones, acceso a revistas y bases de datos especializadas, etcétera). Los centros públicos de investigación cuentan con fideicomisos precisamente para garantizar la continuidad de estas labores de investigación y docencia: son un “colchón” que complementa los recursos del presupuesto anual y que, con frecuencia, también sirve para financiar a las instituciones cuando la entrega de los recursos fiscales se demora.
¿Sería posible mantener este tipo de labores sin una garantía de estabilidad financiera? Difícilmente, pues las instituciones tendrían que defender y negociar, cada año, la continuidad de sus labores esenciales. Dependerían por completo de los legisladores y del parecer de la Secretaría de Hacienda, con los riesgos adicionales que ello implica para la libertad académica (un secretario sin escrúpulos podría condicionar la continuidad del presupuesto a la adopción institucional de una cierta ideología o a la contratación de investigadores afines a un partido). Resulta evidente, además, que en un contexto de crisis económica como el que estamos atravesando, la promesa de compensar la desaparición de estos fondos mediante el incremento del presupuesto para las instituciones afectadas resulta imposible de cumplir: si el gobierno contara efectivamente con los recursos necesarios para garantizar esa promesa, no estaría buscando dinero debajo de las piedras ahora mismo. Así lo reconoce el dictamen de la Comisión de Presupuesto: la extinción de los fideicomisos “pondría en riesgo la continuidad de la operación de los 26 centros públicos de investigación. Además, afectaría a otras entidades del sector público como el IPN, la UNP, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuniarias (INIFAP), entre otros” (pp. 23-24).
¿Cómo se administran estos fideicomisos?
Aunque la administración actual considera que los fideicomisos públicos facilitan la corrupción, la discrecionalidad y la falta de transparencia, lo cierto es que se trata de fondos fiscalizables por la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de Función Pública, y que además se rigen por la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la Ley General de Transparencia y otras normas especializadas. El ejercicio de estos recursos suele estar sujeto a condiciones y procedimientos rígidos, e involucra a una multiplicidad de funcionarios y autoridades: sus Reglas de Operación son públicas, su gestión es supervisada por comités técnicos internos y externos, y además no gozan del secreto fiduciario. El objetivo de esta normatividad tan compleja es precisamente asegurar que los fideicomisos se utilicen para la realización de sus fines específicos, de manera profesional, legal y transparente. Me parece fundamental subrayar este punto: la finalidad de esta figura no consiste en exentar a estos fondos del control democrático del dinero público. Existen medios de supervisión que funcionan en la práctica y que de todos modos podrían mejorarse, atendiendo a las lecciones de la experiencia y al desarrollo de los mecanismos anticorrupción. Su razón de ser es otra: proteger la realización de un fin socialmente deseable en el largo plazo.
Y aquí es necesario añadir un trozo de información adicional: la mayor parte de los recursos que integran los fideicomisos de los centros públicos de investigación no provienen del erario público, sino de entidades privadas e internacionales y de los ingresos generados por las propias instituciones. Aunque no tengo manera de probar esta conjetura, sospecho que, cuando se hizo el primer cálculo de los posibles beneficios de esta medida, sólo se sumaron los saldos totales y no se hizo un estudio pormenorizado de la composición de cada fideicomiso. ¿Qué sucederá si la iniciativa tiene éxito? En principio, el dinero debe regresar al fideicomitente, es decir, a la entidad que originalmente aportó estos recursos. Si el gobierno federal se apropia de todo, estaría confiscando dinero que no es suyo y, por lo tanto, estaría abriendo la puerta a una gran cantidad de litigios, que perdería con seguridad y que, para colmo, supondrían un gasto adicional para la administración. Si sólo se lleva el dinero federal, es probable que el monto recaudado sea mucho menor al proyectado originalmente, con el costo de haber desaparecido una figura que, en términos del dictamen de la Comisión de Presupuesto, favorece “la aportación complementaria de otros sectores de la sociedad” (p. 24).
En resumen: ¿vale la pena extinguir los fideicomisos?
Vivimos en un momento histórico de cambios acelerados y desafíos de carácter global: la revolución digital, el cambio climático, la pandemia de covid-19 y el agotamiento de los recursos naturales son apenas una muestra de la infinidad de retos cuya solución requiere de conocimiento altamente especializado. Como lo han reconocido diversas voces dentro del gobierno, el desarrollo de nuestro país exige un sistema robusto de ciencia y tecnología. Es un requisito sine qua non para la transformación positiva del país. En esa medida, resulta preocupante la ligereza con que se pretende destruir uno de los principales mecanismos de financiamiento de la investigación científica en México. Aunque el discurso del partido gobernante indique lo contrario, la realidad es que los fideicomisos de los centros públicos de investigación son necesarios y que su administración es legal, transparente y fiscalizable. A nadie se le escapan las dimensiones de la tragedia sanitaria y económica que estamos viviendo: el gobierno necesita más recursos y eso debería traducirse en la discusión de una reforma fiscal y en el replanteamiento de las prioridades del gasto público. La extinción de los fideicomisos es una salida demasiado fácil a los desafíos de la hacienda pública, pues sus beneficios serán pequeños y fugaces y sin embargo tendrá costos enormes en el mediano y largo plazo. Los diputados escucharon todos estos argumentos en tres sesiones de Parlamento Abierto y los pusieron por escrito en el mismo dictamen donde, sin ofrecer refutación alguna, proponen extinguir los fideicomisos. Me queda claro que están obedeciendo a una directriz presidencial y que prefieren asegurar su futuro político. Lo que tal vez no alcanzan a ver es que, con esta decisión, también están poniendo en riesgo la credibilidad de su discurso democrático.
Es profesor investigador de la División de Historia del CIDE y autor de la Historia mínima de la Suprema Corte de Justicia de México (2019).
