El cambio de gobierno de 2000 dejó en gran medida intactos los cuadros de la Secretaría de Hacienda, particularmente en la parte de la estructura de los mandos medios hacia abajo. De forma más predecible, lo mismo sucedió con el cambio de gobierno de 2006. Gracias a lo anterior, el proceso de conformación de un equipo técnico, que ya venía en marcha, pudo proseguir a lo largo de los últimos 12 años. Ello se refleja hoy, por ejemplo, en el hecho de que tanto el Secretario como los Subsecretarios se formaron profesionalmente al interior de la Secretaría o de órganos pertenecientes al ámbito de responsabilidad de esta. Algo similar sucede con los mandos inmediatos inferiores.
A la par del proceso de consolidación del equipo de la Secretaría, en los últimos años se ha dado una renovación parcial de sus cuadros. En muchos casos, ésta ha estado asociada al regreso de personas que salieron del país, para estudiar o para trabajar en organismos internacionales.
Si bien las tendencias descritas han fortalecido a la Secretaría, también es cierto que existe un margen de mejora en esta tarea: sería deseable contar con procesos institucionales de captación de personal y de formación de cuadros. Secretarías similares en otros países y otras dependencias en el país —como el Banco de México, de manera destacada— cuentan con programas de becas y licencias. La reducida flexibilidad salarial, que prácticamente imposibilita otorgar recompensas al buen desempeño, no facilita la tarea.
En lo que se refiere al ámbito de acción de la Secretaría, en la última década se consolidó gradualmente un consenso, que ya se había comenzado a generar en el país desde los años previos, sobre la importancia de la estabilidad económica y la necesidad de contar con finanzas públicas sólidas. El consenso quedó plasmado en una reforma que establece la obligación legal de que las finanzas públicas estén balanceadas a menos que existan circunstancias excepcionales, como reducciones abruptas en la actividad económica o en los ingresos públicos. En el contexto de ese proceso han sido aprobados, con la participación de la mayoría de las fuerzas políticas, paquetes económicos que implicaban niveles reducidos del déficit público y un comportamiento estable de la deuda. Lo anterior ha sucedido de manera sistemática, al grado de que ya no resulta llamativo. Así, la práctica de contar con finanzas públicas sanas y ordenadas que se empezó a dar desde finales de la década de 1990, discretamente se ha establecido como política de Estado.
Un componente esencial del fortalecimiento de las finanzas públicas ha sido el manejo de la deuda. Con la ampliación de los plazos y la reducción de las tasas a las que nos endeudamos, en los últimos años se mejoró el perfil de nuestra deuda pública. Además, se dio seguimiento a la estrategia que ya venía en marcha para que la mayor parte de la deuda quedara expresada en pesos. El cambio ha sido reconocido por los mercados internacionales, en los que actualmente se aceptan promesas del gobierno mexicano de pago dentro de 100 años, por citar un ejemplo.
Además, se ha continuado una tendencia, iniciada desde la segunda mitad de la década de 1990, a adoptar políticas para aumentar los ingresos del sector público: en los últimos seis años el Congreso aprobó dos reformas fiscales dirigidas a este objetivo. Sin embargo, es inevitable reconocer que aumentar adicionalmente los ingresos del sector público es una tarea pendiente.
La experiencia internacional demuestra que la calidad y cantidad de los servicios prestados por el Estado aumentan en la medida en que aumenta el nivel de desarrollo de un país. Adicionalmente, ante un mayor nivel de democracia electoral crecen las demandas de la población por programas y servicios públicos. La transición demográfica que atraviesa nuestro país también causará presiones para que se incremente el gasto público, pues serán necesarios recursos para atender las necesidades de salud y pensiones de una población que envejece.
A los factores anteriores, se debe agregar que una parte importante de los ingresos públicos en México provienen de una fuente no renovable: el petróleo. Los recursos para inversión en el sector petrolero crecieron de manera muy importante en la última década. Ello, junto a modificaciones al marco regulatorio, ha permitido detener la caída de la producción de petróleo que se dio en la segunda mitad de la década de los 2000. A pesar de lo anterior, no resulta conveniente usar un recurso no renovable para cubrir gastos corrientes, como los servicios de salud de la población. Además, la volatilidad del precio del petróleo, determinado en los mercados internacionales, implica que se trata de una fuente de ingresos inherentemente inestable.
Reconociendo este hecho, en los últimos doce años el Gobierno Federal presentó en varias ocasiones propuestas para incrementar los ingresos no petroleros. En tres de ellas, un componente central de la propuesta consistía en aumentar la recaudación por impuestos al consumo (con una generalización del IVA a todos los bienes en los primeros dos casos, y la introducción de la llamada contribución contra la pobreza en el tercero). Las tres veces, la medida fue rechazada por la mayoría de los legisladores, aunque en la última ocasión se aprobó aumentar la tasa del IVA general para los bienes que ya estaban gravados.
Considerando los factores de presión al gasto mencionados, es natural pensar que será ineludible para quién ocupe el poder Ejecutivo seguir buscando medidas para incrementar los ingresos públicos.
Además de cuidar que las finanzas públicas sean sostenibles, la Secretaría tiene la responsabilidad de manejar la política fiscal, con el impacto que esta pueda tener sobre la actividad económica. Haber llegado a la crisis financiera internacional de 2008-2009 con orden en las cuentas públicas, permitió responder con medidas contracíclicas. En el ámbito de la política fiscal, dichas medidas consisten en relajar la postura fiscal (aumentando el déficit público) cuando la actividad económica se debilita y hacer lo contrario cuando se expande.
La posibilidad de aumentar el déficit ante la crisis global fue un cambio radical respecto a lo que había sucedido en la historia reciente del país. En todos los casos previos de crisis económicas, la fragilidad de las finanzas públicas obligó al gobierno a tomar una postura más restrictiva para la política fiscal cuando se desató la crisis, con medidas como recortes al gasto o aumentos de los impuestos. Aunque hacerlo resultaba necesario para evitar una situación aún peor, también contribuía a profundizar la desaceleración de la economía. De esta manera, la fragilidad de las finanzas públicas agudizaba el costo en bienestar de la crisis. Los sucesos recientes en Europa ilustran claramente esa dinámica, pues varios países han tenido que recortar programas públicos en un periodo de contracción de la economía.
A pesar del avance, en este frente también existe un espacio de mejora. En primer lugar, el marco legal se podría cambiar para hacer posible la adopción de políticas contracíclicas de modo simétrico, pues actualmente la ley permite tener un déficit en condiciones particularmente adversas (como la crisis financiera global), pero no contempla la posibilidad de tener un superávit en las etapas expansivas del ciclo económico. Otras medidas para facilitar la construcción de márgenes en las épocas de expansión también serían necesarias.
Otra responsabilidad de la Secretaría es coordinar el ejercicio del gasto público federal, a la cual en los últimos años se ha asociado un esfuerzo por medir y mejorar la calidad del gasto. El presupuesto basado en resultados, que ha comenzado a operar en el país, busca identificar los indicadores con los que la efectividad de cada programa debe ser medida, para que estos puedan tener seguimiento de manera sistemática. Además, se ha buscado aumentar la transparencia del gasto, lo que también contribuye a que los recursos se usen de manera más adecuada.
Dado el estado embrionario de estos esfuerzos a nivel tanto nacional como internacional, así como las considerables dificultades de medir adecuadamente los efectos causales de una política pública (aún en los escenarios más propicios para ello), ésta es un área en la que se deberá seguir trabajando con vistas al mediano plazo.
En síntesis, la continuidad de los últimos años en el equipo que la conforma y en el tratamiento de sus temas de responsabilidad ha permitido que la Secretaría de Hacienda sea hoy una institución más fuerte. A partir de lo que ya se había conseguido previamente, en la última década se dieron avances en sus principales ámbitos de responsabilidad, aunque subsisten desafíos considerables. En la mayoría de los casos, los principales retos están definidos de manera más o menos clara, lo que debería representar una ventaja para enfrentarlos exitosamente.
Licenciado en Economía por el ITAM y Doctor en Economía por la Universidad de Stanford. Desde 2010 es Director General Adjunto de Análisis de Políticas Públicas en la SHCP.
