¿Cuál es la función del gasto público? ¿Por qué se requiere el financiamiento público de ciertos bienes y servicios si la teoría económica nos dice que los mercados pueden asignar los recursos de manera más eficiente que cualquier institución centralizada? Desde la perspectiva económica, la función del gasto público –y la existencia misma del Estado como monopolio de poder– se justifica con relación a lo que no se puede lograr por medio de decisiones descentralizadas mediadas por los mercados. Cuando en economías masivas y globalizadas los mercados funcionan bien, transmiten y coordinan la información de billones de decisiones individuales de personas y empresas, asignando de manera eficiente los recursos de tal forma que no es posible mejorar el bienestar de unos sin empeorar el bienestar de otros (conocido como un óptimo de Pareto). Esta asignación eficiente representa las preferencias de la población y los costos objetivos que enfrenta la sociedad.

Dos resultados formales de la teoría económica (conocidos, respectivamente, como el primer y segundo teorema de la economía del bienestar) demuestran que, cuando existen mercados completos, a) toda asignación generada por mercados en competencia perfecta (es decir, nadie puede afectar los precios individualmente) es eficiente, e inversamente, b) cualquier asignación eficiente que una sociedad elija podría implementarse mediante un equilibrio de mercado, a partir de una re-asignación particular de las dotaciones iniciales entre la población. El primer resultado podría entenderse como una justificación de los mercados, aunque en términos bastante débiles, ya que una asignación eficiente en el sentido de Pareto puede ser extremadamente desigual y dejar a la mayoría de la población en pobreza extrema. El segundo, por el contrario, postula la posibilidad de lograr una asignación de recursos por medio de los mercados socialmente óptima en un sentido más ambicioso que la eficiencia (definida por ejemplo por principios de equidad), pero supone que para implementar este ideal los gobiernos tienen la capacidad de redistribuir los activos productivos a discreción y sin costos. Debido a que los procesos de acumulación de activos modifican constantemente la distribución de los activos, la redistribución postulada tendría que implementarse continuamente.

Es claro que el interés de estos teoremas no está en su capacidad de ofrecer una fundamentación ética y realista del funcionamiento de los mercados (aunque, sorprendentemente, hay quienes los han interpretado así). Por el contrario, postulan un ideal teórico que permite identificar con toda claridad y precisión, por medio de sus supuestos, las condiciones que, en la práctica, limitan el funcionamiento de los mercados. Los teoremas permiten identificar las políticas óptimas para corregir estas fallas, sentando las bases del campo conocido como economía pública.

El gasto público –y las políticas públicas más ampliamente– se justifican frente a dos tipos de limitaciones presentes en todas las economías: lasfallas en el funcionamiento de los mercadosy los efectos distributivosde los mercados. Existen múltiples condiciones que limitan el funcionamiento, o incluso la existencia, de mercados en ámbitos importantes para el bienestar de las personas. Un ejemplo notable son las instituciones del Estado mismas, necesarias para que puedan existir los mercados en primer lugar: derechos de propiedad, seguridad pública, defensa nacional, sistema de justicia, moneda estable. Este tipo de "bienes y servicios" se denominan bienes públicos, por ser, al contrario de los bienes privados, bienes cuyos beneficios no son excluyentes (no es posible excluir a nadie de sus beneficios dentro del territorio nacional), ni rivales (los beneficios que obtienen unos no disminuyen los beneficios disponibles a otros). En general la organizacióny el financiamiento de bienes públicos supone instituciones de organización colectiva (gobiernos nacionales o locales) ya que los agentes privados no tendrían incentivos económicos para ofrecerlos (al no poder excluir a quienes no pagan por ellos), como el alumbrado público, aunque en principio los instrumentos de provisión final podrían ser parcial o totalmente contratados al sector privado.

Una segunda falla de mercado que motiva la intervención pública es la información incompletasobre los bienes y servicios demandados/ofertados. Por ejemplo quienes demandan servicios educativos y de salud no tienen en general conocimientos especializados que les permitan evaluar la calidad de los servicios que adquieren. En el caso de los sistemas de pensiones y seguros que ofrece la seguridad social, las empresas que podrían ofrecer estos servicios desconocen las características (selección adversa) o acciones (riesgo moral) de quienes los demandan. Una tercera falla se da cuando los mercados no son competitivos, por ejemplo por la existencia de costos fijos (economías de escala) que no permiten más de un proveedor en sectores críticos como la provisión de redes de energía, comunicación o transporte (monopolios naturales).

Aún cuando funcionan correctamente, los mercados no generan naturalmente una distribución equitativa de los recursos, ni en el sentido mínimo de asegurar que todos los hogares puedan generar recursos suficientes para subsistir. La distribución que producen refleja en parte los esfuerzos, decisiones informadas, y riesgos que asumen las personas voluntariamente pero está determinada en gran medida por condiciones fuera del control de las personas, como su dotación inicial de activos productivos (incluyendo las condiciones familiares y talentos que obtienen al nacer) y los precios que estos activos comandan en el mercado. Esto es así especialmente en el caso de sociedades con altos niveles de desigualdad en el ingreso y la riqueza, como es el caso de México.

La combinación desafortunada de fallas de mercado con condiciones de alta desigualdad limita tanto las oportunidades para encaminarse hacia distribuciones menos desiguales, como el desarrollo económico de los países, al impedir a los hogares más vulnerables acumular activos productivos para escapar de la pobreza (vía mercados crediticios o educación de calidad), y al limitar el potencial de crecimiento del país a una fracción pequeña del acervo total de energía, conocimiento, iniciativas y talentos que podría ofrecer la población del país.

¿Es congruente el gasto público que se ejerce en México con las funciones que hemos descrito? La clasificación funcional oficial del gasto público en México se divide en a) Gobierno, b) Desarrollo social y c) Desarrollo económico. La función del gasto público en el país se ha transformado radicalmente en siglo XX. La participación de la función de Gobierno ha caído en forma continua desde casi 80% del gasto programable en las primeras décadas del siglo, reflejando los conflictos armados de esa época, hasta apenas 6.7% en 2010. En los últimos años esta tendencia se ha revertido solo ligeramente como consecuencia de la lucha contra el crimen organizado, alcanzando un incremento de apenas 1.5 puntos porcentuales del gasto programable en 2014 (9.2% del Presupuesto de Egresos de la Federación -PEF). La función económica llegó a su nivel más alto en 1940-1980 cuando representó el rubro principal de gasto público. La función social creció en forma más gradual hasta la década de los sesenta, pero en las últimas dos décadas se convirtió en la principal actividad del gobierno en términos presupuestales, representando cerca de 60% del gasto a partir de 1999. Dado que 70% del gasto económico es de CFE y PEMEX, financiado con recursos propios de estas empresas, es razonable excluir estos rubros del gasto público del gobierno federal. Con esta definición, 76% del gasto público se asigna a la función social, mientras que las funciones económica y de gobierno absorben cerca de 12% cada una.

El peso dominante del gasto social es una tendencia que se observa en la mayoría de los países del mundo en décadas recientes. Este peso puede justificarse en función de las fallas de mercado que atiende, principalmente es el caso de los sistemas públicos de seguridad social, que absorben la mayor parte de este gasto en las economías más avanzadas, por su impacto en el crecimiento de los países como inversión en capital humano (aunque la evidencia internacional sobre el efecto esperado del gasto social es escasa), y finalmente, como el principal instrumento redistributivo disponible a los Estados modernos. En el caso de las economías avanzadas, este crecimiento se explica también por el envejecimiento de la población y el creciente peso electoral de la población dependiente.

A pesar del peso presupuestal creciente del gasto social, este presenta algunos retos importantes para poder cumplir efectivamente con las funciones anotadas[1]:

1. Dado que el país no ha logrado incrementar su capacidad fiscal en forma significativa en estas décadas, el gasto social de México medido como proporción del PIB (11%) es aún modesto, representando aproximadamente un tercio del promedio de la OECD y la mitad del promedio de América Latina[2].
2. México ha introducido programas de transferencias monetarias innovadores y efectivos en décadas recientes, que incluyen los instrumentos de gasto social más progresivos y efectivos (como Progresa/Oportunidades), pero el peso total de estas transferencias es relativamente marginal (1% del PIB).
3. Una proporción importante del gasto social (y del gasto económico con fines redistributivos) se concentra en hogares de mayores ingresos y es escasamente accesible a los hogares pobres como los subsidios a la seguridad social contributiva, subsidios generalizados al consumo, subsidios agrícolas, educación superior pública, etcétera.
4. En las últimas décadas se han dado avances importantes en la cobertura de servicios básicos de educación y salud en poblaciones de bajos recursos, pero la evidencia disponible indica serias deficiencias en la calidad de estos servicios, por ejemplo en las pruebas de PISA que colocan a México entre los últimos lugares de la OCDE en resultados de educación básica.

Para asegurar la calidad e impacto del gasto público es indispensable contar con sistemas efectivos e independientes de monitoreo y evaluación. En el caso del gasto social, en la última década se han dado avances fundamentales en materia de transparencia y evaluación, culminado con la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social(Coneval) como organismo técnico independiente responsable de la medición de la pobreza y de coordinar la evaluación de los programas y la política social. Los retos para lograr la calidad, equidad y efectividad del gasto público son enormes, pero el primer paso para resolverlos es reconocerlos y medirlos con claridad.

John Scott

+ posts

Es profesor investigador del CIDE y consejero académico del CONEVAL. Licenciado en Filosofía (NYU); Maestría y estudios doctorales en Economía (Oxford).

This author does not have any more posts.