El Senado rechazรณ el jueves pasado las propuestas presentadas por el presidente de la repรบblica para cubrir las dos vacantes que se abrirรกn el prรณximo 30 de noviembre en la Suprema Corte de Justicia de la Naciรณn (SCJN). Ello ocurriรณ asรญ a pesar del aparente acuerdo[1] entre Felipe Calderรณn y Enrique Peรฑa Nieto sobre esta primera ronda de candidatos. Independientemente de su desenlace, la forma en que se ha desarrollado este proceso invita a repensar si el mรฉtodo actual de designaciรณn de ministros es el apropiado para elegir en quiรฉnes se depositarรก el enorme poder polรญtico que concentra la SCJN por la doble funciรณn que realiza -mรกximo tribunal federal y corte constitucional.
Comencemos por lo obvio. Al igual que los integrantes de cualquier cuerpo colegiado[2], los ministros de la SCJN toman decisiones polรญticas que benefician a ciertos actores y perjudican a otros, ademรกs tienen la capacidad de crear reglas de aplicaciรณn general. Por lo tanto subrayar que las designaciones son inherentemente polรญticas es tan novedoso como advertir que el desempeรฑo del รกrbitro puede afectar el resultado de un partido de fรบtbol. El problema, en todo caso, no es la politizaciรณn propiamente sino el dรฉficit de representaciรณn polรญtica de las autoridades responsables de las designaciones. Y, lo que sรญes clave en este tema son las reglas que facilitan o dificultan el equilibrio entre fuerzas polรญticas y รณrganos de estado.
Veamos lo que al respecto se ha hecho en otros paรญses. En Estados Unidos, donde no existe un tribunal constitucional y cuyo mรฉtodo de designaciรณn es similar al nuestro –salvo porque ahรญ las nominaciones son individuales y no existen las mayorรญas calificadas- estรก prรกcticamente asumido que las posiciones en la corte son polรญticas lo cual hace que los titulares del poder ejecutivo nominen siempre a personas que les parecen ideolรณgica y polรญticamente afines. De acuerdo con la informaciรณn de la U.S. Supreme Court Justice Database[3], de las 172 nominaciones de justices realizadas desde la creaciรณn de su corte suprema en 1789, solamente en un caso el nominado, Felix Frankfurter, no pertenecรญa a algรบn partido polรญtico al momento de ser propuesto[4].
A diferencia de lo que ocurre en EUA, naciones que sรญ cuentan con cortes constitucionales han buscado el equilibrio incorporando a mรกs actores en el proceso. En Alemania, por ejemplo, donde Roman Herzog saltรณ de la presidencia de la corte constitucional a la del paรญs, dos cuerpos legislativos federales –Bundestag y Bundesrat- se reparten equitativamente la designaciรณn de los diecisรฉis integrantes de las dos salas de la Bundesverfassungsgericht[5]. En Espaรฑa, aunque los doce miembros del Tribunal Constitucional son formalmente nombrados por el Rey, la responsabilidad de proponerlos se encuentra tambiรฉn distribuida entre la cรกmara baja (4), el Senado (4), el gobierno nacional (2) y el รณrgano de gobierno del poder judicial (2).
Mรฉxico no es ajeno a este tipo de mรฉtodos. De hecho, tan relevante fue en su momento impulsar el balance en la conformaciรณn de los รณrganos judiciales que la reforma judicial de 1994–que tambiรฉn otorgรณ funciones de tribunal constitucional a la SCJN- repartiรณ la responsabilidad de nombrar a los seis miembros del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) entre la SCJN (3), el Senado (2) y el presidente de la repรบblica (1), siendo su sรฉptimo integrante y encargado de encabezarlo el presidente en turno de la SCJN. El diseรฑo del CJF logrรณ que diversos รณrganos intervengan en su integraciรณn, permitiรณ que personas ajenas a la carrera judicial formen parte del mรกximo รณrgano de administraciรณn vigilancia del Poder Judicial de la Federaciรณn (PJF), e impulsรณ que el perfil dominante de sus integrantes cambie de acuerdo al propio perfil del presidente de la SCJN -la cual desde 1994 ha sido encabezada รบnicamente por ministros de carrera judicial[6].
La designaciรณn de los miembros de la SCJN, a diferencia del CJF, se basa en un mรฉtodo no equilibrado que soslaya la naturaleza polรญtica de la posiciรณn de ministro, dificulta el balance entre partidos y รณrganos de gobierno, fomenta la politizaciรณn y obstaculiza que se escrute minuciosamente a los candidatos. Veamos cรณmo se articulan los elementos que contribuyen a que el mรฉtodo actual no sea el apropiado.
Primero, la selecciรณn de todos los puestos es realizada por las mismas autoridades a travรฉs de un mรฉtodo รบnico. Este esquema no propicia el balance que requiere un รณrgano que cumple funciones de tribunal constitucional.
Segundo, el presidente de la repรบblica goza de gran discrecionalidad. Es รฉl quien selecciona a los candidatos sin que exista regla alguna que lo obligue a hacerlo en un periodo de tiempo determinado o a consultar formalmente el perfil de sus candidatos con algรบn รณrgano de estado, asociaciรณn o con la sociedad[7].
Tercero, la posiciรณn del Senado es dรฉbil porque debe resolver en un plazo mรกximo de 30 dรญas y lo mรกs que puede lograr para contrarrestar al Ejecutivo es rechazar la primera propuesta. La balanza estรก tan inclinada hacia el titular del poder Ejecutivo que le permite a este repetir los nombres de las ternas rechazadas, forzando nuevamente al Senado a elegir entre ellos o a que en todo caso le abra las puertas para realizar una designaciรณn directa. Al final, este desequilibrio crea incentivos para que los partidos polรญticos usen las designaciones como moneda de cambio en otros procesos de negociaciรณn, lo cual acaba trivializando la importancia de la SCJN en el sistema polรญtico.
Cuarto, ciertas reglas y omisiones en el mรฉtodo fomentan un dรฉbil escrutinio que no corresponde con la importancia de los cargos en juego. La nominaciรณn por ternas, en las que muchas veces se incluyen “candidatos de relleno”, y no en forma individual hace que la atenciรณn pรบblica se diluya[8]. El plazo mรกximo de treinta dรญas que tiene el Senado para decidir promueve una revisiรณn corta y poco minuciosa de las trayectorias de los candidatos; y la ausencia de reglas sobre cรณmo debe conducirse el tramo legislativo del proceso da un margen facultativo importante a la Comisiรณn de Justicia y al Senado en su conjunto.
Por รบltimo, la coincidencia de las designaciones con el cambio de administraciรณn sexenal (y de partido en el gobierno) genera incertidumbre y fricciones innecesarias. El decreto en el que se publicรณ la reforma judicial de 1994 estableciรณ un esquema escalonado de retiros -2003 (2), 2006 (2), 2009 (2), 2012 (2) y 2015 (3)- todos ellos programados para una misma fecha – 30 de noviembre. La designaciรณn de la ministra Luna Ramos mediante segunda terna, y posteriormente los fallecimientos de los ministros Romรกn Palacios (2004) y Gudiรฑo Pelayo (2010) modificaron el plan original, pero el resto de los retiros sigue previsto para la misma fecha, por ello los casos de los ministros Cossรญo Dรญaz (2018), Aguilar Morales y Zaldรญvar Lelo de Larrea (ambos en 2024) ocurrirรกn nuevamente en el contexto de un cambio de administraciรณn.
Incluidas las de la semana pasada, el Senado ha rechazado las primeras ternas en cuatro de los nueve procesos que se han realizado desde 2003[9], todas ellas integradas exclusivamente por candidatos de carrera judicial[10]. Los problemas de diseรฑo de nuestro sistema de justicia federal afectan la forma en que se realizan los procesos de designaciรณn. Sin embargo, antes que pensar en grandes transformaciones lo urgente es realizar un balance sobre la pertinencia de continuar eligiendo a nuestros jueces constitucionales bajo las reglas actuales[11].El dilema, por decirlo de alguna manera, es continuar siendo hipรณcritas sin asumir el papel polรญtico de la Corte; o ser cรญnicos y construir reglas que favorezcan una integraciรณn equilibrada
[1]El 29 de octubre en su comparecencia ante la Comisiรณn de Justicia del Senado, la Magistrada Rosa Marรญa Temblador Vidrio anifestรณlo siguiente“(…) considero que tan estรกcambiando nuestro paรญs, que necesariamente dos ejecutivos tuvieron que ponerse de acuerdo, para decidir algo histรณrico y maravilloso como que ahora estรฉn presentรกndose dos ternas del Poder Judicial de la Federaciรณn”. Por su parte, el 8 de noviembre en su exposiciรณn frente al pleno de Senadoel Magistrado Pablo Vicente Monroy dijo: “quiero aprovechar la oportunidad para agradecerles, al seรฑor presidente de la repรบblica, y al seรฑor presidente electo el que yo figure en estas ternas, pues tengo entendido que despuรฉs de consensuar lo propio entre ambos mandatarios se dio a conocer pรบblicamente la integraciรณn de las ternas”..
[2]Sobre el sesgo partidista de quienes integran cuerpos colegiados de decisiรณn puede verse por ejemplo el trabajo de Estรฉvez, Magar y Rosas sobre el desempeรฑo de los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral (Federico Estรฉvez, Eric Magar y Guillermo Rosas, “Partisanship among the Experts: An Examination of Mexico’s Federal Electoral Institute”, en Electoral Studies, Vol. 27, No.2, Junio 2008.
[3]La unidad de anรกlisis de la U.S. Supreme Court Justice Database son nominaciones, no designaciones o personas. Ello hace que exista mรกs de un registro para una misma persona cuando รฉsta fue nominada en mรกs de una ocasiรณn y ademรกs que se incluyan quienes fueron nominados pero no fueron designados.
[4]En Estados Unidos, como ha ocurrido en Mรฉxico, integrar la corte suprema ha sido tambiรฉn un trampolรญn en la carrera de mรกs de un polรญtico. Por ejemplo, William H. Taft fue presidente de los Estados Unidos (1909-1913) y luego Chief Justice. Charles Evans Hughes fue gobernador de Nueva York, associate justice (1910-1916), candidato del partido republicano a la presidencia (1916), Secretary of State (1921-1925), todo ello antes de reincorporarse a la corte como Chief Justice en 1931. James F. Byrnes habรญa sido miembro de la cรกmara de representantes y Senador antes de ser designado ministro en 1941, posiciรณn que ocupรณpor sรณlo 15 meses, para posteriormente ser Secretary of State y gobernador del Carolina del Sur.
[5]La Bundesrat es el รณrgano de representaciรณn de los estados que conforman la federaciรณn alemana.
[6]Un mรฉtodo mรกs balanceado no garantiza un mejor desempeรฑo, el cual en el caso del CJF ha estado ligado desde su creaciรณn en 1994 a su relaciรณn con la SCJN. En sus primeros aรฑos de existencia, este รณrgano entrรณ en un relaciรณn tenas con la SCJN que incluso condujo a que รฉsta resolviera que el juicio de amparo si es procedente contra las resoluciones del CJF. Al final, el conflicto desembocรณ en un reforma constitucional que expandiรณ la autoridad de la SCJN sobre el CJF. Respecto de este tema ver Jorge Carpizo, “Otra reforma constitucional: la subordinaciรณn del Consejo de la Judicatura Federal” en Cuestiones Constitucionales. Mรฉxico: Instituto de Investigaciones Jurรญdicas-UNAM, No. 2, enero-junio 2000.
[7]En el caso del Instituto Federal Electoral la constituciรณn establece que para elegir a sus consejeros la Cรกmara de Diputados debe realizar “una amplia consulta a la sociedad”. En el caso de la corte suprema norteamericana, antes de la nominaciรณn formal, se acostumbra que el Federal Bureau Investigation realice una investigaciรณn de la vida de cada uno de los candidatos pre-seleccionados. Ademรกs, entre 1947 y 2001, se le pidiรณa la American Bar Association que analizarรกla idoneidad de los candidatos y se pronunciara por si estaban o no calificados para el cargo de justice. Sobre estos dos puntos ver por Lee Epstein y Jeffrey. A. Segal, Advice and consent. The politics of judicial appointments. New York: Oxford University Press, c2005.
[8]Magaloni y Elizondo consideran que las nominaciones individuales son mรกs adecuadas que las de ternas. Sin embargo, sus razones son diferentes a las presentadas en este texto. Para ellos el sistema de ternas sรญ estimula la competencia entre candidatos, en tanto que las nominaciones individuales inhiben este tipo de politizaciรณn. Al respecto ver Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo Mayer-Serra. “Cรณmo se nombran y deciden los ministros de la Suprema Corte de Justicia” en Cuestiones constitucionales No. 23, julio-diciembre 2010.
[9]La primera de ellas fue en el proceso para relevar al ministro Castro y Castro. En ella estuvieron: Elvia Rosa Dรญaz de Leรณn D'Hers (Magistrada Federal), JosรฉLuis de la Peza Mรบรฑoz Cano (Magistrado de la Sala Superior del TEPJF) y Margarita Luna Ramos (Conseja de la Judicatura Federal), siendo esta รบltima quien fue designadas despuรฉs de haber tambiรฉn formado parte de la segunda terna. La segunda de ellas fue presentada para ocupar la vacante que generรณel fallecimiento del ministro Gudiรฑo Pelayo y estuvo compuesta por: Las candidatas fueron: Elvia Rosa Dรญaz de Leรณn D'Hers (Consjera de la Judicatura Federal), Lilia Mรณnica Lรณpez Benรญtez (Magistrada Federal) y Andrea Zambrana Castaรฑeda (Magistrada Federal).
[10]Mi hipรณtesis al respecto es que la poca presencia pรบblica de este tipo de candidatos no eleva los costos de un eventual rechazo, lo cual hace que sean fรกcilmente descartables por los partidos polรญticos.
[11]En mi opiniรณn una reflexiรณn de esta naturaleza deberรญa concentrarse en dos cuestiones: la discrecionalidad con la que cuenta el presidente (podrรญan por ejemplo incorporarse mecanismos de consulta, asรญ como prohibirse que los candidatos rechazados puedan volver a ser nominados en el mismo proceso); y las reglas que inhiben un escrutinio apropiado de los candidatos (se podrรญa cambiar a candidaturas individuales y extender el tiempo con el que el Senado cuenta para realizar las designaciones).
Politรณlogo (UNAM y LSE)
