Designar hoy para cosechar mañana: La importancia de la selección de los ministros de la SCJN

Las decisiones de la SCJN definen el contenido de nuestros derechos y lo que las autoridades del estado pueden o no hacer y el impacto de sus decisiones hace que el interés por incidir en la designación de sus integrantes sea cada vez mayor.
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Las decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) definen el contenido de nuestros derechos y lo que las autoridades del estado pueden o no hacer. Es en ella en donde se dirime el que las televisoras refrenden sus concesiones sin licitación pública, que el presidente de la república pueda vetar el presupuesto aprobado por los diputados, que una mujer pueda interrumpir su embarazo si así lo decide y que una persona pueda ser arraigada mientras la autoridad investiga. El impacto de sus decisiones[i] hace que el interés por incidir en la designación de sus integrantes sea cada vez mayor.

La semana pasada Felipe Calderón hizo públicas sus propuestas para reemplazar a los ministros Guillermo Ortiz Mayagoitia y SergioAguirre Anguiano, que se retiran el próximo 30 de noviembre[ii]. Con ello, puso fin al enigma de si sería el presidente saliente o el entrante quien enviaría las ternas y, con una antelación extraordinaria (50 días antes de la fecha de retiro, cuando la mayor anticipación había sido de 11 días)inició un proceso que el Senado debe conducir en un periodo de 30 días.

Las designaciones de ministros han pasado por una larga y sinuosa transformación. El texto aprobado por el constituyente de 1917 dio a cada legislatura local la atribución de nominar a un candidato y al Congreso de la Unión la de elegir entre esas personas a las 11 que, por un plazo de cuatro años, integrarían la Corte. En 1928 una reforma constitucional transfirió la nominación al ejecutivo y la designación al Senado; al tiempo que aumentó a 16 el número de integrantes y eliminó el plazo fijo de cuatro años en el cargo. El tamaño de la Corte continuó cambiando, de 16 a 21 (1934) y luego a 26 (1944), lo mismo que los plazos de duración en el encargo; primero se limitaron a seis años (1934) y luego se eliminó esa cláusula en 1944. El método de designación permaneció intacto hasta 1994.

Entre 1917 y 1994 se realizaron 2.5 designaciones por año, equivalente a una renovación media anual del 12.9% de los ministros. La Corte, de por sí inestable antes de 1928, fue convirtiéndose a partir de ese año en un órgano cada vez más grande y fragmentado, víctima de cambios menos bruscos pero más constantes (1920 y 1921  fueron los únicos años consecutivos donde no hubo renovación de ministros). Una de las consecuencias de los años de “estable inestabilidad” fue, como han señalado Pilar Domingo[iii] y Beatriz Magaloni[iv], el surgimiento de una Corte a la vez trampolín y congeladora de las carreras de muchos de quienes la integraron.

El panorama cambió diametralmente con la “cirugía mayor” que la reforma judicial de 1994 practicó al sistema de justicia federal. Se volvió al diseño original de 11 ministros, se limitó el periodo en el cargo a 15 años y se estableció una mayoría calificada de 2/3 en el Senado como requisito para realizar los nombramientos. Además, a las funciones con las que ya contaba la SCJN se añadieron otras propias de tribunales constitucionales[v].

La operación de este más compacto y poderoso órgano se puso en manos de nuevos ministros, todos ellos designados a partir de una lista de entre 18 elegibles[vi]. El 26 de enero de 1995 el Senado designó a ocho ministros de carrera judicial (candidatos internos) y a tres que no contaban con ella (candidatos externos). Esta integración permaneció sin cambios durante casi nueve años, algo sin precedentes en la historia de México. En 2003 se abrieron las primeras dos vacantes (salieron José Vicente Aguinaco Alemán y Juventino Castro y Castro), seguidas por tres que también se tenían programadas (Juan Díaz Romero, Mariano Azuela Güitrón y Genaro Góngora Pimentel) y por dos imprevistas provocadas por el fallecimiento de ministros en funciones (Román Palacios en 2004 y Gudiño Pelayo en 2010).

El ejecutivo federal envió las siete ternas correspondientes, a las que se añadieron dos más debido al rechazo de las dos originales. Las propuestas (Vicente Fox cuatro, Felipe Calderón tres) revelan que los perfiles profesionales han pesado más que otros elementos a la hora de seleccionar candidatos para la Corte. Cinco de las nueve ternas incluyeron solo a candidatos de carrera judicial y las otras cuatro únicamente a externos; es decir, en ninguna de ellas han tenido que competir internos contra externos[vii]. A pesar de que las dos ternas rechazadas fueron internas, ambos procesos desembocaron en la designación de candidatos con carrera judicial, que además habían sido nominados previamente (Margarita Luna Ramos en 2004, en el mismo proceso por el cual fue designada y Jorge Mario Pardo Rebolledo en 2009 en el proceso en el que resultó designado Luis María Aguilar Morales).

Como ocurrió en 2006 con el nombramiento del Ministro Franco, las designaciones de este año se llevarán a cabo poco después de la instalación de una nueva legislatura y en el contexto de un cambio de administración. En esta ocasión el proceso tiene dos componentes que lo hacen más complejo. Primero, el cambio de administración significa también un cambio del partido en el gobierno. Segundo, se sustituirán a los ministros que han sido constantes en asumir posiciones conservadoras en las resoluciones de los temas más controversiales: interrupción legal de embarazo, matrimonio de parejas del mismo sexo, investigaciones por violaciones graves a garantías individuales, entre otros temas.

De acuerdo con las reglas vigentes (artículo 96 Constitucional), una vez que el Senado recibe la propuesta del presidente, cuenta con 30 días para realizar las designaciones. Para ello, 1) las ternas son turnadas a las comisiones de justicia y estudios legislativos (primera) para la elaboración del dictamen sobre la elegibilidad de los candidatos; cuando está listo 2) se somete al pleno para su aprobación; de conseguirla 3) se llama a los candidatos a comparecer; y enseguida 4) se realiza una votación por cédula[viii] y, en su caso, 5) la designación y toma de protesta del candidato seleccionado. Si el Senado rechaza la propuesta, el presidente envía una nueva terna que sigue el mismo procedimiento. De haber un segundo rechazo, el presidente designa de entre la terna directamente a quien ocupará el cargo.

Las ternas presentadas el 10 de octubre destacan por el sesgo profesional y político que advierte la selección y distribución de los candidatos. Los nominados son magistrados del Poder Judicial de la Federación (PJF) lo cual asegura que, de no haber rechazos,  los internos volverán a ser mayoría en la composición del pleno, independientemente de quienes sean designados (en 2009, con la incorporación de los ministros Aguilar y Zaldívar, la balanza se inclinó por primera vez hacia ministros de origen externo). Los nuevos ministros elegirán de entre sus pares a quien presidirá la Corte y al Consejo de la Judicatura Federal [ix] -hasta ahora ningún ministro de origen externo ha encabezado al PJF- y participarán en la nominación de candidatos a magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que la Corte somete a la aprobación del Senado.

La relevancia de los perfiles profesionales radica en el impacto que pueden tener en las decisiones administrativas y jurisdiccionales de la Corte. Los jueces de carrera conocen mejor la dinámica de trabajo del PJF, pero también pueden ser más escépticos a la hora de afrontar los desafíos a los que esta se enfrenta en cuestiones tan relevantes como el manejo de recursos público o el desarrollo profesional basado en el mérito.

Por otro lado, la información sobre sus trayectorias advierte que los nombres de los candidatos se distribuyeron de tal manera que una incluyera candidatos más cercanos al PAN y en la otra al PRI. Por incluir a dos personas que él mismo había nominado antes, la terna para relevar el Ministro Aguirre Anguiano pareciera ser la favorita de Calderón[x]. Por su parte, la terna para reemplazar al Ministro Ortiz Mayagoitia incluye a dos magistrados que participaron en asuntos en los que estuvieron involucradas personas cercanas al  PRI.[xi].

El Senado realizó los siete procesos anteriores en 13.2 días promedio, menos de la mitad del tiempo que la Constitución le otorga. Ello advierte que, el diseño de las designaciones genera pocos incentivos para que el proceso se realice en forma equilibrada y transparente. El presidente tiene un margen de control considerable por ser quien selecciona y propone a los candidatos, vuelve a hacerlo si no se acepta una vez, y si la nueva terna es rechazada, designa directamente. La posición del Senado es frágil frente a la del presidente: tiene un plazo perentorio para decidir y lo más que puede hacer para contrarrestar al Presidente es rechazar la primera propuesta.

En la actual legislatura el PRI es la única fuerza política con más de la tercera parte de los senadores; cualquier nombramiento debe necesariamente pasar por sus manos. Calderón, al enviar las ternas con tanta anticipación, compró tiempo para afianzar su legado en la Corte. En caso de un primer rechazo, podría ser él y no Enrique Peña Nieto quien envíe una segunda ronda de propuestas al Senado –ello dependería de qué tan pronto se le informe formalmente de ese resultado. En caso de un segundo rechazo, muy probablemente sería Peña Nieto quien designe directamente a los ministros a partir de las propuestas de Calderón. Por ahora el proceso está en manos del Senado, presidido por Ernesto Cordero, y cuya comisión de justicia encabeza Roberto Gil Zuarth.

 



[i]Desde 1995 ha resuelto más dos mil casos de su competencia exclusiva relacionados con la constitucionalidad de normas y actos de autoridades de todos los niveles de gobierno. La mayor parte de ellos corresponden a controversias constitucionales (1283), no obstante la invalidez ha sido más común en la acciones de inconstitucionalidad (721), 12% y 52% respectivamente (o 14% y 56% si solo se consideran los casos resueltos por sentencia). La fuente de estos cálculos es @lex, el Portal de Estadística Judicial, la SCJN.

[ii]Para reemplazar al Ministro Aguirre Anguiano se propuso a: Pablo Vicente Monroy Gómez, Alberto Gelacio Pérez Dayán y Andrea Zambrana Castañeda. Y para sustituir a Ortiz Mayagoitia a Manuel Baráibar Constantino, Emma Meza Fonseca y Rosa María Temblador Vidrio.

[iii]Pilar Domingo, “Judicial Independence: The Politics of the Supreme Court in Mexico” en Journal of Latin American Studies (Vol.32, no. 03, Octubre 2000).

[iv]Beatriz Magaloni, "Authoritarianism, Democracy and the Supreme Court: Horizontal Exchange and the Rule of Law in Mexico." en Democratic Accountability in Latin America (eds.L Scott P. Mainwaring and Christopher Welna. Oxford: Oxford University Press, c2003)

[v]Por una parte, se fortaleció la controversia constitucional  como mecanismo para dirimir conflictos entre autoridades de los tres niveles de gobierno. La controversia constitucional existía desde 1917 pero en una forma limitada que, entre otras cuestiones, no permitía a los municipios acudir a la Corte por esta vía. Hasta 1994 la Corte recibió54 casos de este tipo, 50 de ellos presentados antes de 1937. JoséRamón Cossío Díaz, La Controversia Constitucional (México: Porrúa, c2008). Por otro lado, se creó la acción de inconstitucionalidad como instrumento para que las minorías legislativas y la Procuraduría General de la República (PGR) solicitaran la revisión de las leyes aprobadas por los cuerpos legislativos. Como parte de la reforma electoral de 1996 los partidos políticos adquirieron la capacidad de presentar casos de este tipo pero solo en material electoral. En 2006 se otorgótambién esta atribución a las comisiones de derechos humanos (federal y estatales, pero solo contra leyes relacionadas con derechos humanos).

[vi]Los candidatos de carrera judicial fueron ex ministros (4), magistrados del PJF (6) y del Tribunal Federal Electoral (2), que en ese entonces no era parte del Poder Judicial de la Federación. Los candidatos externos incluyeron a una ex notaria y en ese entonces magistrada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, dos abogados litigantes (uno de ellos había sido magistrado federal), un notario, una profesora universitaria, asícomo al Director General de Amparo de la PGR (quien también había pasado por el PJF). Guillermo Guzmán Orozco, uno del los ex ministros, pidióno ser considerado porque su condición de ministro en retiro lo hacía inelegible (el decreto permitióque los ministros salientes fueran tomados en cuenta, no asílos que ya estaban en retiro.

[vii]En la primera terna para remplazar al Ministro Castro y Castro estuvo incluido José Luis de la Peza, quien antes de incorporarse al TEPJF en 1996 no había sido juez en el PJF. En la terna para reemplazar al Ministro Román Palacios el designado fue Sergio Armando Valls Hernández, desde 1999 integrante del CJF pero sin experiencia como en el PJF como juez. Para los efectos de este texto, al primero se le consideró interno debido a los siete años que llevaba dentro del PJF cuando fue nominado. Por el contrario, al segundo se le clasificó como externo porque su primera experiencia como juzgador del PJF fue como ministro. Un caso similar es el de María Teresa Herrera Tello, quien sin tener experiencia como jueza fue nominada durante su periodo como Consejera de la Judicatura Federal. 

[viii]La votación por cédula no permite relacionar el voto con el nombre de quien lo emitió. De acuerdo con el Reglamento del Senado de la Repúblicase emplea este tipo de votación para elegir personas mediante el uso de una papeleta que se deposita en una urna.  

[ix]Tan relevante es para el PJF el equilibro entre externos e internos, que el CJF fue diseñado para que hubiese siempre una mayoría de consejeros internos (el Consejo se compone de siete integrantes: tres designados por la Corte, dos por el Senado y uno por el Presidente de la República, todos ellos encabezados por el Presidente de la SCJN). Sobre la creación del CJF y los desafíos que ha enfrentado desde entonces ver Jorge Carpizo, “Otra reforma constitucional: la subordinación del Consejo de la Judicatura Federal” en Cuestiones Constitucionales (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, No. 2, enero-junio 2000).

[x]De Alberto Gelacio Pérez Dayán, que en su primera nominación obtuvo sólo cuatro votos, se ha resaltado su participación en un caso vinculado con el desafuero de Andrés Manuel López Obrador y en otro relacionado con la prestación de servicios de televisión por parte de Teléfonos de México. De Zambrana Castañeda se ha destacado el marginal apoyo que consiguióen su primer intento por ser ministra, ser magistrada sin haber sido jueza y, especialmente, haber sido colaboradora del Ministro Aguirre  -a quien  sustituiría- y por ello participado en la elaboración de resoluciones tan relevantes como las que la Corte dictóen los casos de la  “Ley Televisa”y de la legalización de la interrupción del embarazo en el Distrito Federal -en esa ocasión el pleno descartóel proyecto de Aguirre que proponía invalidar la reforma.

[xi]El magistrado Baráibar Constantino intervino en la decisión que otorgóun amparo a Onésimo Cepeda después de que fuera acusado por fraude procesal. Se ha mencionado que participóen una decisión de un caso en el estuvo involucrado Raúl Salinas de Gortari, pero no es claro cuál si fue por homicidio o algo relacionado con el SAT. Posteriormente, formóparte de la comisión que investigólas violaciones de garantías individuales en el caso Oaxacay que propuso señalar que la responsabilidad del gobernador Ulises Ruiz fue “atenuada”. La Magistrada Emma Meza Fonseca, formóparte de una comisión que también por orden de la SCJN investigólas presuntas violaciones graves a las garantías individuales de  Lydia Cacho, cuyo dictamen concluyóque éstas no podían ser acreditadas por lo cual no había responsabilidad que señalar al gobernador Mario Marín.

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