Las instituciones polĆticas son las organizaciones dentro de un gobierno que crean, aplican y hacen cumplir las leyes. Estas leyes pueden responder a una gran variedad de orientaciones polĆticas, desde una concepciĆ³n libertaria que propugne un Estado mĆnimo hasta una concepciĆ³n socialdemĆ³crata que abogue por una mayor intervenciĆ³n del Estado. Las instituciones polĆticas son las estructuras que permiten y constriƱen la acciĆ³n de gobierno y, por tanto, lo que deberĆamos valorar es su eficiencia, es decir, su capacidad para lograr los objetivos impulsados por el gobierno con el mĆnimo posible de recursos. Al mismo tiempo, las instituciones polĆticas deberĆan ser imparciales y no favorecer sistemĆ”ticamente a una parte de la sociedad, ni los fines ideolĆ³gicos que esa parte persiga.
Algo que parece tan simple como evaluar las instituciones polĆticas por su eficiencia e imparcialidad se ha convertido en uno de los problemas mĆ”s acuciantes de las democracias contemporĆ”neas. Existen varias razones para ello, pero una de las principales es el aumento de la polarizaciĆ³n polĆtica. A medida que las sociedades se van fragmentando y la polĆtica se instala en el enfrentamiento partidista continuo, se desdibujan los acuerdos bĆ”sicos que sostienen el carĆ”cter imparcial de las instituciones y se hace mĆ”s difĆcil una evaluaciĆ³n de su eficiencia. La polarizaciĆ³n polĆtica implica parcialidad, en tanto que propugna una identificaciĆ³n partidista de los representantes polĆticos; ausencia de neutralidad, en tanto que supone la identificaciĆ³n extrema con el propio grupo y el prejuicio y la hostilidad hacia otros grupos; e impide la evaluaciĆ³n de la eficiencia, en tanto que el foco pasa a la consecuciĆ³n de unos fines concretos y no a la idoneidad de los medios. El corolario a esta relaciĆ³n perversa entre polarizaciĆ³n y erosiĆ³n institucional es la pĆ©rdida de confianza en las instituciones por parte de los ciudadanos, que genera un cĆrculo vicioso en el que se hallan atrapadas la mayor parte de democracias avanzadas. En este artĆculo me detendrĆ© en tres de los costes institucionales de la polarizaciĆ³n polĆtica.
ColonizaciĆ³n de las instituciones
En la mayorĆa de las democracias avanzadas hemos asumido con una pasmosa naturalidad el partidismo de las instituciones polĆticas. Cuando hablamos de jueces conservadores o progresistas estamos aceptando que estos jueces no son imparciales, sino que persiguen unos fines partidistas concretos. Pero este es solo un ejemplo. El nombramiento partidista de las direcciones de los organismos y las empresas pĆŗblicas erosiona las instituciones al privarlas de una direcciĆ³n profesional y basada en el mĆ©rito. Del mismo modo, el partidismo en los niveles altos de la administraciĆ³n dispara la desconfianza institucional al percibir los ciudadanos que los puestos de responsabilidad se reparten de forma parcial e injusta.
En EspaƱa, el aumento de la colonizaciĆ³n partidista de las instituciones ha coincidido con un incremento de la polarizaciĆ³n afectiva desde 2015, y muy especialmente a partir de 2020. Este tipo de polarizaciĆ³n se refiere a la identificaciĆ³n sentimental con partidos y lĆderes polĆticos. La culminaciĆ³n de este proceso de polarizaciĆ³n identitaria es la divisiĆ³n de la polĆtica en bloques polĆticos irreconciliables. Una vez que la discusiĆ³n ya no es racional, sino identitaria y emocional, todo vale. Hasta los aƱos 2019 y 2020 era aĆŗn frecuente encontrarse con crĆticas mĆ”s o menos transversales a los desmanes institucionales. El ejemplo paradigmĆ”tico era la gestiĆ³n del Centro de Investigaciones SociolĆ³gicas (cis). En los aƱos iniciales de la anterior legislatura, tanto los socios del gobierno como los grupos de la oposiciĆ³n criticaron pĆŗblicamente y en sede parlamentaria la deriva de la instituciĆ³n sociolĆ³gica, algo que se fue diluyendo a lo largo de la legislatura. TambiĆ©n la imposibilidad de llegar a acuerdos amplios ha hecho que se dejen de hacer reformas donde hay consenso entre los grandes partidos, como la reforma del artĆculo 57.2 de la ConstituciĆ³n en materia de igualdad por razĆ³n de sexo en la sucesiĆ³n a la Corona. Incluso, en algunos casos se plantea como soluciĆ³n para salir del bloqueo rebajar las mayorĆas necesarias para renovar o reformar determinadas instituciones del Estado, con el objetivo de hacer coincidir esta mayorĆa con la mayorĆa de gobierno. La colonizaciĆ³n institucional supone inevitablemente una visiĆ³n y uso partidista de las instituciones, es decir, entenderlas no como estructuras que permiten una pluralidad de opciones polĆticas, sino como instrumentos de ejecuciĆ³n del proyecto ideolĆ³gico de turno.
Uso de las instituciones para fines privados
El segundo de los costes institucionales de la polarizaciĆ³n polĆtica es la corrupciĆ³n. La identificaciĆ³n ideolĆ³gica y sentimental con un lĆder, partido o proyecto polĆtico hace que los ciudadanos juzguen como menos graves la corrupciĆ³n y las malas prĆ”cticas de los polĆticos con los que se identifican. Volvamos de nuevo al caso espaƱol. En el primer gobierno de Pedro SĆ”nchez en 2018 se produjo la dimisiĆ³n de dos ministros en apenas semanas por actos que habĆan realizado antes de ocupar el cargo. Durante los seis aƱos siguientes no se ha producido ninguna dimisiĆ³n motivada por escĆ”ndalos, corrupciĆ³n o mala gestiĆ³n. Esto ha sido asĆ incluso en casos donde alguno de los socios del gobierno estaba frontalmente en contra de la gestiĆ³n de un ministro concreto, como en el caso del ministro del Interior y las crisis migratorias o el caso de la ministra de Igualdad y la necesidad de enmendar sus propias leyes por parte del gobierno. El caso mĆ”s extremo, sin embargo, es el de cambiar las leyes a medida de personas que han sido condenadas por malversaciĆ³n de dinero pĆŗblico, es decir, por corrupciĆ³n polĆtica, solo porque su apoyo es necesario para configurar una determinada mayorĆa parlamentaria. La corrupciĆ³n, que fue uno de los monstruos frente a los que supuestamente se alzaron los distintos nuevos movimientos polĆticos tras la Gran RecesiĆ³n de 2008, tambiĆ©n ha acabado perdiendo su estatus de lĆnea roja. La ley de amnistĆa que se pretende aprobar en EspaƱa borrarĆ” de un plumazo un buen nĆŗmero de condenas firmes por corrupciĆ³n. Se trata de una ley impulsada precisamente por aquellos que llegaron al poder para acabar con la corrupciĆ³n. EspaƱa no es un caso excepcional. Solo la polarizaciĆ³n polĆtica extrema puede explicar que Donald Trump tenga posibilidades de volver a ser candidato a las elecciones en Estados Unidos a pesar de su currĆculum judicial.
El coste de oportunidad de la polarizaciĆ³n
He querido dejar para el final el que considero el coste institucional mĆ”s importante de la polarizaciĆ³n polĆtica: su coste de oportunidad. Como se trata de un coste cuyos efectos no se ven en el corto plazo, tendemos a obviarlo, pero es posiblemente el que mĆ”s contribuye a la erosiĆ³n institucional. Hagamos un poco de memoria. En los aƱos que siguieron a la Gran RecesiĆ³n, las librerĆas se llenaron de ensayos que seƱalaban que los grandes problemas de las economĆas capitalistas avanzadas residĆan en el diseƱo de sus instituciones. Fue el tiempo de expresiones que hicieron fortuna entre el pĆŗblico general, como la de instituciones extractivas. Este tipo de instituciones no producen riqueza, sino que Ćŗnicamente sirven para extraer recursos de una parte de la sociedad para favorecer a otra. El ejemplo que solĆa utilizarse era el de Venezuela, un paĆs con una enorme riqueza natural pero empobrecido por la pĆ©sima calidad institucional. En contraposiciĆ³n a las instituciones extractivas se empezĆ³ a hablar de instituciones inclusivas, que sĆ crean riqueza y prosperidad para la sociedad. La pregunta que todos se hacĆan en aquel momento era cĆ³mo hacer que las instituciones fueran mĆ”s inclusivas. Mientras que los anĆ”lisis histĆ³ricos y contemporĆ”neos eran muy exhaustivos, no abundaron las propuestas prĆ”cticas de reformas que supusieran un cambio de paradigma en el anĆ”lisis institucional.
En EspaƱa la idea que se popularizĆ³ fue la de capitalismo de amiguetes, una suerte de capitalismo extractivo que no se basaba en esquilmar yacimientos naturales para enriquecer a una plutarquĆa, sino en montar y desarrollar redes clientelares que permitieran utilizar las instituciones del Estado para favorecer negocios privados, muchos de ellos ruinosos. La imagen del capitalismo clientelar eran esos seƱores sellando acuerdos en el palco del BernabĆ©u. TambiĆ©n el paisaje desolador de cientos de infraestructuras fĆsicas y proyectos inacabados que habĆa dejado la gestiĆ³n de la burbuja inmobiliaria y posterior crisis. La confianza institucional se desplomĆ³ y la culpa recayĆ³ en polĆticos a los que se identificaba con el rĆ©gimen del 78 o el consenso progre, dependiendo de la ideologĆa de cada uno. En este contexto, el nuevo reformismo espaƱol denunciĆ³ el clientelismo hasta la saciedad. TambiĆ©n los nuevos movimientos radicales, en aquellos aƱos de izquierdas, nos dijeron que iban a acabar con la casta que practicaba ese clientelismo extractivo.
Hasta la mitad de la segunda dĆ©cada de este siglo las grandes reformas institucionales no solo parecieron deseables, sino posibles. ĀæQuĆ© ocurriĆ³ entonces? OcurriĆ³ que los partidos polĆticos espaƱoles descubrieron la polarizaciĆ³n como mejor estrategia polĆtica. En muy pocos aƱos la idea compartida de reformar, de forma incremental o radical segĆŗn los gustos, el paĆs a travĆ©s de sus instituciones fue sustituida por un proceso de atrincheramiento ideolĆ³gico e identitario. Las reformas institucionales se fueron cayendo de la agenda para dar paso a la construcciĆ³n de bloques ideolĆ³gicamente diferenciados. El discurso de la izquierda se centrĆ³ casi por completo en cuestiones ideolĆ³gicas como la lucha contra la pobreza, la desigualdad de gĆ©nero o el cambio climĆ”tico. Por su parte, la derecha recuperĆ³ el nacionalismo en diversas versiones, y aunque aĆŗn no se ha incorporado en su plenitud, se empezaron a politizar temas, como la inmigraciĆ³n, que hasta ese momento no ocupaban un lugar central en la disputa partidista.
El resultado de esta polarizaciĆ³n ideolĆ³gica es que ya ningĆŗn partido volviĆ³ a tener como bandera la despolitizaciĆ³n de las instituciones, la reforma de las mismas para hacerlas mĆ”s eficientes o la supresiĆ³n de las que solo suponen un lastre para el conjunto del Estado. Cuestiones como la eliminaciĆ³n de las diputaciones provinciales, la reforma del Senado en clave territorial o la reforma del sistema electoral ya no abren ningĆŗn telediario. Por el contrario, cuando la cuestiĆ³n institucional estĆ” en el foco generalmente es para reflejar otra de las principales consecuencias de la polarizaciĆ³n extrema: el bloqueo para la renovaciĆ³n de aquellas instituciones que requieren de un acuerdo que va mĆ”s allĆ” de las mayorĆas coyunturales de gobierno. Es el caso del Consejo General del Poder Judicial, que estĆ” teniendo consecuencias tan nefastas en uno de los tres poderes del Estado. El coste de oportunidad de la polarizaciĆ³n es la pĆ©rdida ocasionada por haber sacado de la agenda polĆtica y mediĆ”tica la reforma institucional y haberla sustituido por iniciativas ideolĆ³gicas que, mĆ”s adelante, han derivado en confrontaciĆ³n polĆtica extrema. De un acuerdo, al menos sobre el diagnĆ³stico, se ha pasado a una negaciĆ³n del problema. En definitiva, una oportunidad perdida.
Hacia dĆ³nde vamos
Los libros que hoy ocupan el lugar que ocupaban las biblias reformistas son ahora mucho mĆ”s pesimistas. Abundan los que anticipan el fin de la democracia, el colapso institucional o la confrontaciĆ³n social. Pero, sobre todo, han desaparecido los que se ocupan de la eficiencia de las instituciones para garantizar cualquier proyecto polĆtico. Este ha sido el gran cambio que ha traĆdo la polarizaciĆ³n. Las instituciones deberĆan funcionar como la condiciĆ³n previa al desarrollo de un proyecto polĆtico particular, estĆ© basado este en el sustento ideolĆ³gico que se quiera. En vez de ser entendidas como la condiciĆ³n previa a la acciĆ³n polĆtica, como garantes de imparcialidad y neutralidad, hoy son utilizadas como un arma mĆ”s en la batalla partidista. Es precisamente esa disputa la que tenĆan el encargo de arbitrar. ~
es doctor en sociologĆa y vicedirector del Instituto de PolĆticas y Bienes PĆŗblicos del Consejo Superior
de Investigaciones CientĆficas en EspaƱa.