La riqueza pública de las naciones

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Dag Detter y Stefan Fölster

The public wealth of nations: How management of public assets can boost or bust economic growth

Londres, Palgrave Macmillan, 2015, 244 pp.

Dag Detter y Stefan Fölster, especialistas suecos en el manejo óptimo de activos públicos, traen a colación una fuente conocida, pero no suficientemente apreciada, de creación de valor en su reciente The public wealth of nations. El título parafrasea, por supuesto, la obra maestra de Adam Smith que expone cómo el mercado y el intercambio explican la riqueza de las naciones. Detter y Fölster abordan un aspecto distinto; no tanto la creación de riqueza sino el manejo de los activos públicos como un aspecto crucial para el desarrollo y el crecimiento.

Su trabajo parte de una observación que escapa a la mayoría de los analistas y formuladores de políticas públicas: las discusiones de finanzas públicas se centran en el financiamiento y asignación del gasto y en la acumulación y sustentabilidad de la deuda pública, pero no en los activos sobre los que los gobiernos tienen derechos de propiedad.

Si los gobiernos fueran empresas, o se manejaran contablemente como tales, contarían con un balance financiero en el cual los activos serían iguales a deuda más capital, con un estado de resultados que resumiría las entradas y salidas de recursos y con reporte sobre el cambio en la posición neta en la tesorería. En el ámbito público, se enfatiza el gasto y su asignación, los ingresos tributarios y no tributarios y la deuda, pero no se repara en los activos, su calidad, su valor y el manejo que puede hacerse de ellos.

Para Detter y Fölster este es un grave error. Los activos públicos no solo existen, sino que no tomarlos plenamente en cuenta impide capitalizar su buen uso y contar con una fuente adicional de creación de valor que permitiría sortear de mejor manera las difíciles restricciones presupuestarias que muchos países enfrentan.

Los autores argumentan que los gobiernos son los más grandes dueños de riqueza en cada economía. Poseen activos mucho mayores que los detentados por las personas o empresas más ricas y, de manera sorpresiva, mayores de lo que ellos mismos se imaginan. La ironía de los gobiernos como dueños es que con frecuencia no saben que lo son. Casi siempre carecen de un inventario de propiedades públicas e incluso de un sistema de manejo de la riqueza pública que asegure su uso apropiado.

El libro se concentra en el manejo de activos públicos comerciales, que pueden generar un flujo de ingresos: empresas estatales, banca de desarrollo, bienes raíces, infraestructura y servicios de distinta índole. Los bienes raíces son, generalmente, el activo comercial más grande pero el que menos se contabiliza. Si bien es imposible asignar un valor preciso a este conjunto de activos no contabilizados, el importe de ellos es muy elevado. El Fondo Monetario Internacional llevó a cabo un estudio de activos públicos para veintisiete países en 2013. Para casi todos ellos la suma de activos públicos financieros y no financieros excedía la deuda pública y representaba, en promedio, el 114 por ciento del pib. Es decir, solamente el valor de los activos comerciales disponibles (que no incluyen los no explotados como yacimientos u otros recursos naturales no producidos) es comparable con los altos niveles de deuda pública que experimentan muchas economías aun después de la severa y continua crisis financiera que se inició en 2008.

La magnitud del acervo de activos pone de relieve la importancia de su buen manejo. La tesis fundamental del libro es que el manejo profesional puede redundar en relevantes beneficios y en recursos adicionales para cubrir las necesidades públicas y contribuir a aminorar la carga de la deuda, al traducirse en una mayor tasa de retorno. Los recursos adicionales pueden ser muy significativos: si el valor de los activos comerciales fuere ciento por ciento del pib, por cada punto porcentual adicional de retorno, se generaría uno por ciento del pib en recursos nuevos. Si el incremento del retorno fuere de 3.5 por ciento, se podría financiar, completamente, la inversión pública de una economía promedio ya que los gobiernos dedican cerca de 3.5 por ciento del pib para ello.

De acuerdo a Detter y Fölster, se puede incrementar el retorno por cuatro vías: mejor manejo de los activos financieros líquidos, mejor manejo de la empresas estatales, mejor manejo de bienes raíces e infraestructura física y mejor valuación de los activos públicos que se traduce en una reducción de la prima de riesgo de la tasa de interés de la deuda pública.

El incremento en el retorno es quizá posible, pero no sin un cambio radical en el enfoque de la administración pública y los incentivos políticos para interferir en el manejo de los activos. Esta interferencia sucede en todo tipo de economías, aun las desarrolladas, aunque la severa crisis presupuestaria quizá pueda configurar las circunstancias para que la administración eficaz vaya más allá de los logros en los países nórdicos y en Singapur.

La clave para lograr una mejor administración de los activos comerciales públicos reside en resolver el conflicto de interés intrínseco del gobierno que es a la vez dueño y regula- dor y esto implica separar propiedad de gobernanza. Es indispensable combinar las mejores prácticas privadas y bajo competencia para el manejo de activos públicos con mecanismos que garanticen perseguir objetivos sociales. Esto implica retirar la gobernanza de activos públicos del control directo de los gobiernos para que estos se concentren en el servicio público y no en interferir con el manejo de los activos comerciales públicos para maximizar su valor. Una gobernanza activa no implica simplemente evitar despilfarros, corrupción y capitalismo de compinches, sino establecer una estrategia operacional competitiva que permita maximizar el valor de los activos. De hecho, la brecha en el rendimiento entre una empresa estatal y una privada en el mismo sector es equivalente a una pérdida de ingresos para los contribuyentes. El libro argumenta que el debate no es tanto entre privatización y nacionalización sino respecto del buen manejo de los activos comerciales públicos y su aislamiento de la clase política.

Los autores argumentan, además, que el manejo profesional de los activos públicos fortalece la democracia al reducir incentivos para la obtención de contratos o posiciones en empresas estatales, ofrecer terrenos, agua u otros recursos a grupos de interés y sobrepagar a grupos sindicales en empresas públicas. Al mismo tiempo, al separar la clase política del manejo de activos es más probable que los políticos transiten de comportarse como cuasi capitalistas a abogados de los intereses de los consumidores.

Vale la pena reflexionar las propuestas de Detter y Fölster. En México se ha avanzado al respecto en por lo menos cuatro frentes, pero falta todavía mucho por hacer. En primer lugar, se cuenta ya con el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, órgano desconcentrado de la Secretaría de la Función Pública, cuyo objetivo es administrar el patrimonio inmobiliario federal y paraestatal para optimizar su uso y ofrecer servicios de valuación al gobierno federal. Como puede verse, tiene un mandato pasivo lejos del objetivo de maximizar valor.

En segundo, Pemex y cfe son ahora empresas productivas del Estado que tienen como meta maximizar su valor y cuentan con un consejo de administración con consejeros independientes. No obstante, su administración todavía no transita a un modelo aislado de los procesos políticos aunque el propósito es que, bajo un sistema de competencia, lo haga.

En tercero, el gobierno anunció la creación de las Fibras E, un fideicomiso para monetizar activos con flujos predecibles de ingresos. Este mecanismo permitiría al gobierno monetizar hoy los flujos futuros de un activo comercial público. Las Fibras E pueden mejorar el retorno de estos activos, pero dependerá de cómo se implementen, que no impliquen garantías públicas y de que no se usen para sobreendeudar a empresas estatales.

Finalmente, existe ahora el Fondo Mexicano del Petróleo cuyo objetivo es la acumulación y administración de los excedentes de la renta petrolera pero que, en vista de los volúmenes de producción y precio internacional del petróleo, no contará con recursos en varios años. Sin embargo este Fondo no es equivalente a la propuesta de Detter y Fölster de que los países establezcan un Fondo del Patrimonio Nacional (National Wealth Fund, en inglés) para el manejo profesional, aislado de la política y con el objetivo de maximizar el valor de los activos públicos comerciales. El solo nombre de Patrimonio Nacional recordará a muchos la dificultad para lograr estos loables objetivos en México.

Los retos presupuestarios de países que envejecen y de aquellos cuyas finanzas públicas dependen de precios de materias primas ahora deprimidos podrían servir como acicate para ver el buen manejo de los activos como palanca para enfrentar las turbulencias de un ajuste a menores ingresos permanentes. Esta es la razón para que las secretarías de Hacienda acudan a las lecciones de Detter y Fölster. ~