Para 2008, el panorama de las cárceles mexicanas había empeorado, los incidentes aumentaban y ante los reclamos de diversas autoridades locales, el gobierno federal decidió apoyar a los estados comprometiéndose en la custodia de toda la población penitenciaria del fuero federal que se encontraba en centros penitenciarios estatales y de aquellos otros internos que por su perfil requerían de medidas especiales de seguridad o vigilancia. Este era un compromiso difícil de cumplir ya que el gobierno federal únicamente contaba con 6, 226 espacios y las personas que estaban recluidas por delitos federales eran 49, 872.
Ante ello, se elaboró la Estrategia penitenciaria 2008-2012 que pretendía:
- Adecuar el marco normativo y las condiciones operativas de los centros penitenciarios con base en los principios de la Reforma Constitucional de Justicia de 2008.
- Constituir un Sistema Penitenciario Nacional a través de la homologación de los reglamentos y procedimientos de todos los centros penitenciarios del país.
- Optimizar la infraestructura existente, procurando una mejor distribución de la población penitenciaria y el establecimiento de un programa de construcción de nueva infraestructura enfocada a la reinserción, tanto para el ámbito federal como para el estatal.
- Lograr la sustentabilidad de los centros penitenciarios, creando instituciones que generen recursos para su sostenimiento.
- Crear un servicio de carrera penitenciaria.
- Invitar a empresarios a participar a través alianzas productivas.
A pocos meses de que concluya este gobierno muchos de estos objetivos siguen inconclusos. Aunque hay algunos avances, el tiempo amenaza con impedir que el sueño de Otero se cumpla. El reto de transferir a toda la población penitenciaria federal del país a los CEFERESOS tiene una complejidad importante. A enero de 2012, México tenía una población en reclusión de 233,277 internos; 185,211 estaban recluidos por delitos del fuero común y 48,066, por delitos del fuero federal. De este universo, 17,680 se encontraban en 12 centros federales; 23,261 en 10 reclusorios del Distrito Federal; 143,100 en 306 establecimientos estatales; y, 3,987 en 90 cárceles municipales. Existía una sobrepoblación de 45,249 personas, afectando la operación de 208 de los 418 centros existentes en todo el país.[1]
La simple lectura de estas cifras, hace pensar que el compromiso de albergar a todos los internos del fuero federal en cárceles administradas por el gobierno federal, fue una acción mal calculada, no solo por el número de internos y el reducido tiempo (30,386, si se mantuviera fija la cifra de 48,066 internos federales), sino también, por la ausencia de normas e insumos. Alcanzar esta meta sin un soporte normativo, sin personal apto para ello y sin instalaciones suficientes, solo trasladará los motines, las fugas y la corrupción a un espacio aún no tan vulnerado.
Dos son los elementos claves para establecer un sistema penitenciario: normas e insumos. El primero marca las reglas del juego penitenciario. Sin leyes, reglamentos, manuales y demás normas que se requieren para la operación penitenciaria, no es posible establecer con certeza el tipo de espacio arquitectónico, los niveles de seguridad, la clasificación y distribución de los internos; las sanciones y derechos de los internos, las medidas de salubridad e higiene, los traslados; el tipo de régimen penitenciario y la formación de personal su aplicación; la reinserción social, y, los mecanismos de supervisión y control. A su vez, sin insumos destinados a la operación penitenciaria, las normas vigentes son “letra muerta”. Un sistema penitenciario eficaz requiere de la infraestructura necesaria para aplicar los principios y reglas contenidos en las normas. Como mínimo: recursos para mantener la seguridad del establecimiento y de sus trabajadores, así como lo necesario para preservar la vida, salud, aseo, orden y demás necesidades de las personas privadas de su libertad.
De este binomio parte todo: legalidad, seguridad jurídica, respeto a los derechos humanos, fortaleza institucional, controll, disciplina y cumplimiento de programas de gobierno. Los fines de un sistema penitenciario solo se logran aplicando su normativa y ejerciendo sus insumos. México no cuenta con un verdadero sistema penitenciario porque históricamente nunca ha conseguido amalgamar estos ingredientes. Hemos luchado por construir un “nuevo sistema penitenciario” replicando desaciertos y arrastrando vicios, pero principalmente, olvidando esta fórmula.
Si bien es cierto que el Senado no ha podido aprobar la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecución de Sanciones, ni la Cámara de Diputados el Código Federal de Procedimientos Penales, también lo es que el Ejecutivo Federal tiene facultades para emitir acuerdos para atender este tipo de omisiones legislativas. A través de estos acuerdos se pueden establecer los criterios y lineamientos para la implementación del nuevo modelo de reinserción social y ejecución de penas, solventándose así, provisionalmente, la ausencia normativa.
Que el gobierno federal esté ayudando a los estados en la problemática carcelaria es un gran acierto. Que para su operación se esté aplicando la Estrategia Penitenciaria 2008-2012 representa una oportunidad muy valiosa para crear un verdadero sistema penitenciario a nivel federal. Sin embargo, el compromiso presidencial merecía una ruta distinta, más ordenada, sin la apertura de tantos frentes y proyectada con los insumos existentes.
Actualmente el gobierno federal cuenta con 12 establecimientos penitenciarios[2] y ha anunciado la construcción de 8 más, con una capacidad para albergar a 20,000 personas.[3] Además, bajo este mismo sistema, constituyó un fondo de 12,000 millones de pesos para la construcción de nuevos centros penitenciarios en las entidades federativas. ¿Será esto suficiente para corregir el colapso de las cárceles mexicanas? Probablemente sí, siempre y cuando, todo ello este articulado con el binomio normas-insumos”. Sin esta fórmula ni gobierno federal ni entidades federativas podrán detener fugas y motines. Por ello, el próximo presidente de la república, los nuevos gobernadores y legisladores, antes de realizar cualquier ajuste o aportación al tema, deben entender las circunstancias históricas por las que han transitado las cárceles mexicanas y sus desaciertos.
En todo el mundo los sistemas penitenciarios son el drenaje profundo de la justicia. Su función es la contención de lo nocivo. La corrupción, los motines y las fugas siempre estarán al acecho, simple y sencillamente, por que el ser humano, sujeto a un régimen de aislamiento, transforma su carácter debido a las “influencias situacionales” del propio entorno.[4]
Más allá de corregir al incorregible, de trasladarlo o aislarlo, se debe reflexionar primero en cómo establecer cárceles con espacios arquitectónicos basados en el binomio “normas-insumos”. Quien lo entienda así y lo ejecute ordenadamente, quizás logre zanjar los 160 años de espera del sueño oteriano.
[1]Datos obtenidos de: Resumen de población penitenciaria, enero 2012, Secretaría de Seguridad Pública, Subsecretaria del Sistema penitenciario, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social, México, 2012.
[2]Según datos de la Secretaría de Seguridad Pública, antes de 2006 existían 6 centros federales de readaptación social, hoy operan 12 establecimientos penitenciarios: CEFERESO 1 “Altiplano” (Almoloya, Estado de México); CEFERESO 2 “Occidente” (El Salto, Jalisco); CEFERESO 3 “Noreste” (Matamoros, Tamaulipas); CEFERESO 5 “Oriente” (Villa Aldama, Veracruz); CEFERESO 6 “Sureste” (Huimanguillo, Tabasco); CEFERESO 7 “Nor-noroeste” (Guadalupe Victoria, Durango); CEFERESO 8 “Nor-poniente” (Guasave, Sinaloa); CEFERESO 9 “Norte” (Ciudad Juárez, Chihuahua); CEFERESO 10 “Nor-noreste” (Monclova, Coahuila); CEFEREPSI (Ciudad Ayala, Morelos) Complejo Penitenciario Islas Marías (Archipiélago Islas Marías, Nayarit); Complejo Penitenciario 2 (Tepic, Nayarit).
[3]Los nuevos centros penitenciarios federales requieren de una inversión de 32,000 millones de pesos y son construidos por: ICA (Sonora y Guanajuato), Prodemex (Michoacán y Durango), GIA (Oaxaca), Arendal (Chiapas), Tradeco (Coahuila) y Homex (Morelos), la asignación fue “directa” bajo la modalidad de contratos de proyectos de prestación de servicios (PPS). Las empresas se harán cargo de la alimentación, mantenimiento, lavandería, equipamiento y tecnología. Son contratos de 22 años, 2 para la construcción y 20 para la operación. Las obras iniciaron en 2011 y, en teoría, deberán iniciar operaciones antes de que termine la actual administración.
[4]No sólo los reclusos y sus vínculos, sino también afecta a los custodios; ambos cambian notoriamente su comportamiento bajo encierro. Un interesante estudio sobre este tema lo hace Philip Zimbardo en The Lucifer Effect, publicado en 2007 por Random House, Nueva York. En general se puede decir que existen 4 factores que determinan el proceso salud-enfermedad: a) El funcionamiento biológico del organismo; b) La relación entre el entorno y los estados de salud/enfermedad; c) La relación entre el comportamiento, los estilos de vida y el proceso salud/enfermedad; y d) La influencia de la estructura, organización, y funcionamiento del sistema de salud.
Crítico y promotor de un cambio en el modelo de justicia en México. Libertad, prisiones y comisiones legislativas.
