El desequilibrio del presupuesto en el Conacyt, entre subejercicios y sobregiros

1 junio 2022

Un sexenio peligroso para la educación superior

Aún no asumía el poder formalmente, cuando en agosto de 2018 Andrés Manuel López Obrador anunció que la bióloga María Elena Álvarez-Buylla estaría al frente del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). La noticia no fue bien recibida por la comunidad científica por temor a que el criterio que permeara en la nueva era del Conacyt fuera la ideología antes que la capacidad técnica y la calidad de las investigaciones. Esos miedos han sido confirmados durante la primera mitad del sexenio. En su cruzada contra lo que han denominado “ciencia neoliberal”, López Obrador y Álvarez-Buylla han buscado la manera de controlar las agendas académicas del país.

Invitamos a académicos y estudiantes a que nos compartieran cómo se vive dentro de sus instituciones el asedio del gobierno, por qué es urgente que se defienda la autonomía universitaria y cuáles son las repercusiones que la injerencia gubernamental puede tener en la calidad de la investigación producida en el país. ~

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Es una máxima de la administración pública que el diseño del presupuesto es la expresión más contundente de la política de un gobierno. En México, el presupuesto nacional para Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) ha incumplido de manera sistemática el mandato inscrito en la Ley de Ciencia y Tecnología vigente que en su artículo 9 bis dice que “el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país”.

La ambigüedad en la redacción del artículo abrió espacios para la interpretación discrecional facilitando que la Cámara de Diputados evada sistemáticamente su responsabilidad en cuanto a la asignación de recursos etiquetados para CTI en el presupuesto de egresos de la federación. Lo mismo ocurre en los ámbitos estatales y municipales, dando como resultado que la investigación científica, la formación de especialistas, el desarrollo de tecnología y la apropiación social del conocimiento científico no avancen al ritmo esperado para una economía que llegó a ocupar el lugar 16o a nivel mundial.

El presupuesto federal para CTI tuvo un máximo histórico en 2016 con una asignación equivalente al 1.9% del presupuesto nacional total disminuyendo hasta el asignado en 2022 equivalente al 1.5%. El presupuesto del ramo administrativo 38 correspondiente al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), como cabeza de sector y principal entidad financiadora de la investigación científica, se ha visto afectado también, tanto en el monto global asignado para sus programas como por el número y diversidad de los mismos.

En cuanto al monto, el Conacyt recibía el 40% del presupuesto federal para CTI entre 2011 y 2016. A partir de 2017 hemos visto cómo su participación se ha reducido hasta que este año recibirá solamente el 20%. Cabe mencionar que casi nunca se modifica la propuesta del ejecutivo federal para los temas de CTI, lo que demuestra el mínimo involucramiento de los diputados en el tema, en contraste con otros rubros como salud o educación.

Prácticamente la totalidad del presupuesto asignado al Conacyt bajo el sub-ramo administrativo 90X que utiliza para sus programas y proyectos está correctamente etiquetado y es posible darle seguimiento en el portal de Transparencia Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de donde se obtuvieron los datos presentados en este artículo.

Entre 2009 y 2016, el Conacyt ejerció recursos a través de doce a catorce programas. A partir de 2017 el número se ha ido contrayendo paulatinamente hasta llegar actualmente a solo siete programas: Becas de posgrado y apoyo a la calidad, Sistema Nacional de Investigadores, Programas nacionales estratégicos de ciencia, tecnología y vinculación con el sector social, público y privado (también llamados Pronaces), Actividades de apoyo administrativo, Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno y dos programas dirigidos al Diseño y evaluación de políticas en ciencia, tecnología e innovación, uno bajo la sub-función Investigación Científica y el otro bajo Servicios Científicos y Tecnológicos. Los tres primeros corresponden a las funciones sustantivas del Conacyt como institución al frente de la CTI mientras que los otros cuatro son de gestión interna.

Los programas que han desaparecido son: Apoyos para actividades científicas, tecnológicas y de innovación, Fomento regional de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación, Fortalecimiento sectorial de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación, Fortalecimiento en las entidades federativas de las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación e Innovación tecnológica para incrementar la productividad de las empresas (también conocido como Programa de estímulos a la innovación).

En general, los programas presupuestarios del Conacyt se dividen en dos grandes rubros de acuerdo con la modalidad de dispersión de los recursos: los que otorgan transferencias directas mediante el Sistema Nacional de Investigadores y el Programa Nacional de Becas de Posgrado y aquellos que dispersan recursos a las instituciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico, incentivos para la innovación, además del fortalecimiento y mantenimiento de infraestructura. El porcentaje del presupuesto del Conacyt asignado a estos rubros ha ido variando desde un máximo de 55% en 2015 para inversión con una subsecuente caída hasta el 13% en 2021. En 2022 se presenta un ligero repunte de un punto porcentual, todavía muy lejos de su máximo histórico.

Al realizar un análisis sobre el gasto ejercido por el Conacyt de 2008 a 2021, la cuenta pública revela descoordinación con respecto a la programación presupuestal correspondiente a cada año, encontrando reportes de ejercicio por debajo del monto aprobado o subejercicios para el sub-ramo 90X, siendo los casos extremos 12% y 19% en 2009 y 2012. Sin embargo, desde 2017 se ha visto una tendencia a ejercer gastos por encima de lo aprobado o sobregiros, por ejemplo, del 3% en 2019.

El sobregiro del presupuesto no es general, sino que se focaliza principalmente en el Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Entre 2008 y 2015, el presupuesto ejercido para el SNI se encuentra dentro del monto autorizado. Es a partir de 2016 que comienza a detectarse un importante sobregiro, el cual ha ido acumulándose de manera lineal hasta alcanzar un valor excedente del 29% en 2021. La cantidad de la que estamos hablando supera los 1,600 millones de pesos anuales.

Una de las razones para este sobregiro se encuentra en las condiciones de elegibilidad del programa, ya que no se aduce un techo presupuestal ni se califica a los beneficiarios de forma que se establezca un tope. Al contrario, todas las personas que cuenten con los méritos y sean evaluadas positivamente tienen derecho al nombramiento y, si el reglamento no lo impide, al estímulo económico. Este hecho, aunado al incremento sustancial que se otorga al estímulo entre niveles, dificulta la correcta presupuestación.

En contraste, el programa de Becas de posgrado presenta una tendencia a la baja a partir de 2017 hasta alcanzar una cifra inédita de subejercicio del 17% en 2021, equivalente a 2,000 millones de pesos que no se invirtieron en becas. Desconocemos las razones para este comportamiento, aunque la primera alternativa es la reducción del padrón de beneficiarios.

Dado que se trata de los dos programas más importantes del Conacyt, que además constituyen las piedras angulares sobre las que se ha cimentado la política nacional de CTI en esta administración, consideramos extremadamente preocupante la discrepancia entre lo presupuestado y lo ejercido. Aún más grave, desconocemos si la diferencia corresponde a una decisión administrativa de transferir los recursos presupuestados originalmente para Becas de posgrado hacia el SNI. Sin duda alguna, cualquiera que sea la razón detrás de este comportamiento, la interacción entre el desplome presupuestal del Conacyt, el incremento constante del gasto en el SNI y el mantenimiento del programa de becas ha tenido un impacto crítico sobre el presupuesto remanente de la unidad responsable en perjuicio de otros programas que se han visto cancelados.

Sin duda alguna, México necesita formar especialistas en temas científicos y tecnológicos, pero también necesita construir infraestructura, fomentar la investigación y generar condiciones de desarrollo para sus investigadores. El comportamiento del presupuesto del Conacyt en los últimos años es la manifestación más objetiva de la política científica de la presente administración, la cual de continuar en esta tendencia pondrá en riesgo la prevalencia de un sistema nacional de CTI internacionalmente competitivo.

La inminente discusión de la Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación es la oportunidad idónea para retomar estos análisis y plantear alternativas funcionales y sustentables para el financiamiento de la investigación científica, el desarrollo tecnológico y el impulso a la innovación con una perspectiva de largo plazo. ~