EspaƱa despidiĆ³ 2018 celebrando 40 aƱos de ConstituciĆ³n. Cuatro dĆ©cadas de las que cabe hacer una lectura positiva y casi triunfal: al fin y al cabo, la democracia emprendida a la muerte de Franco dura todavĆa y nada hace presagiar que pueda malograrse. Sin embargo, no podemos omitir los problemas existentes. La mayorĆa de ellos no guarda relaciĆ³n con el diseƱo institucional, pero en otros se observan disfuncionalidades generadas por el propio modelo o malas prĆ”cticas heredadas de un tiempo preconstitucional que el Estado no ha sido capaz de atajar.
Entre todas ellas destaca la corrupciĆ³n, que ha ocupado la agenda polĆtica y social en los Ćŗltimos aƱos. Bajo el concurso de la crisis econĆ³mica, el hartazgo de la ciudadanĆa con respecto al proceder de los viejos partidos resultĆ³ en la quiebra del bipartidismo a finales de 2015. Aunque la fragmentaciĆ³n parlamentaria es una inercia global, estrechamente relacionada con el desarrollo capitalista, parece indiscutible que las conductas deshonrosas de los partidos estuvieron en la gĆ©nesis de un cambio polĆtico que, de momento, nos ha dejado un Congreso con cuatro grandes partidos
MĆ”s recientemente, una sentencia judicial por un escĆ”ndalo de corrupciĆ³n dio lugar a la primera mociĆ³n de censura en prosperar de la democracia. Si hubo un tiempo en que la corrupciĆ³n no importĆ³ o contĆ³ con la disculpa de los ciudadanos, ha quedado atrĆ”s. El escrutinio al que la opiniĆ³n pĆŗblica somete hoy el desempeƱo polĆtico permite aventurar que las grandes tramas que los partidos urdieron durante dĆ©cadas no podrĆ”n repetirse en el futuro.
Sin embargo, la corrupciĆ³n es solo la punta de un iceberg de comportamientos polĆticos cuestionables, que en su forma mĆ”s sibilina adquieren la forma del clientelismo y el patrocinio. Es precisamente aquĆ, en este estadio larvario de protocorrupciĆ³n, donde urge incidir. A la reacciĆ³n ciudadana de rechazo a las malas prĆ”cticas polĆticas debe seguir un proceso de regeneraciĆ³n todavĆa en fase embrionaria, una reforma profunda y, por quĆ© negarlo, ardua, que siente las bases para una administraciĆ³n y unas instituciones saneadas, modernas y eficientes.
NingĆŗn paĆs estĆ” a salvo de la corrupciĆ³n y el clientelismo, pero eso no significa que no puedan emprenderse reformas exitosas que contribuyan a su contenciĆ³n. Podemos llamar clientelismo a aquel sistema polĆtico protagonizado por el canje de votos por favores personales, allĆ donde la movilizaciĆ³n electoral debiera articularse a partir de documentos programĆ”ticos. El clientelismo es un fenĆ³meno con una explicaciĆ³n sencilla: cooperar para intercambiar favores forma parte de la naturaleza humana, y tambiĆ©n estamos biolĆ³gicamente inclinados a beneficiar a familiares y amigos. Es lo que Francis Fukuyama llama tyranny of cousins, algo asĆ como la ātiranĆa de los parientesā.
El sistema de āclientelasā ha sido ampliamente descrito en Roma, y el vasallaje que articulĆ³ la organizaciĆ³n polĆtica y social durante la Edad Media obedece a relaciones de patrĆ³n-cliente basadas en el intercambio de lealtad polĆtica y militar por tierra y protecciĆ³n. Este sistema de patrocinio en el que se suscriben acuerdos individuales, adquiere la dimensiĆ³n de clientelismo con la apariciĆ³n de los partidos polĆticos y la necesidad de movilizar a grandes masas de votantes. El clientelismo es fundamentalmente un instrumento de movilizaciĆ³n electoral que aparece en sociedades que han dado el salto a la polĆtica de masas sin haber desarrollado una administraciĆ³n pĆŗblica moderna, esto es, impersonal, meritocrĆ”tica y no patrimonial.
EspaƱa sentĆ³ los cimientos de una funciĆ³n pĆŗblica moderna a mediados del siglo XIX, con el establecimiento de exĆ”menes de oposiciĆ³n para acceder al funcionariado. Se trataba, no obstante, de un sistema de alcance limitado y que no garantizaba la inamovilidad de la condiciĆ³n de empleado pĆŗblico, razĆ³n por la que los gobiernos hicieron uso de la administraciĆ³n para repartir cargos entre los amigos polĆticos, produciĆ©ndose un intenso baile de trabajadores pĆŗblicos con cada alternancia del Ejecutivo. Esta es una prĆ”ctica que se ha perpetuado hasta nuestros dĆas: EspaƱa se sitĆŗa en la cabecera de los paĆses de la OCDE en los que los cambios de gobierno conllevan mĆ”s relevos de personal en la administraciĆ³n.
AdemĆ”s, como ha explicado Conor OāDwyer, el clientelismo se ve contenido en aquellos estados que cuentan con un sistema de partidos sĆ³lido y competitivo, pues esta competencia entre partidos permite que unos y otros actĆŗen como vigilantes de sus rivales. La EspaƱa decimonĆ³nica era un ejemplo de lo contrario. Contaba con partidos frĆ”giles con escasa capacidad para actuar como maquinarias de movilizaciĆ³n y ejecuciĆ³n polĆtica. Esta es tambiĆ©n una de la razones que explican nuestra querencia histĆ³rica por las asonadas militares y los pronunciamientos: cuando los partidos son dĆ©biles, la acciĆ³n polĆtica requiere la participaciĆ³n de aquellas instituciones con poder para liderarla, y el ejĆ©rcito suele ser la mejor posicionada para ello.
Cuando los partidos no son fuertes y la movilizaciĆ³n polĆtica es costosa, es fĆ”cil que prospere el clientelismo. El reparto de prebendas a cambio de apoyo polĆtico aparece con frecuencia en las democracias inmaduras y en aquellas que no cuentan con una administraciĆ³n moderna. Y las Ć”reas rurales y agrarias son mĆ”s proclives a desarrollar estas prĆ”cticas que las pujantes urbes industriales. No es extraƱo que el caciquismo fuera especialmente exitoso en el latifundio predominante al sur de la PenĆnsula, aunque el sistema creĆ³ una red capaz de penetrar cada rincĆ³n del Estado. Por supuesto, aquellas escenificaciones electorales distaban mucho de poder llamarse democrĆ”ticas, pero la progresiva ampliaciĆ³n del cuerpo electoral condujo al colapso del sistema: el fraude electoral se beneficia de la abstenciĆ³n y se ve dificultado por la participaciĆ³n masiva.
DespuĆ©s, la breve experiencia democrĆ”tica que significĆ³ la Segunda RepĆŗblica no sirviĆ³ para poner fin al fraude, ni para acometer una reforma de la administraciĆ³n que desterrara el clientelismo. Un golpe militar inaugurarĆa la Guerra Civil, y despuĆ©s, el franquismo serĆa un rĆ©gimen marcadamente corrupto de cuya herencia los espaƱoles habrĆamos de hacer un sayo democrĆ”tico en la TransiciĆ³n. La empresa se acometiĆ³ de forma notable, pero no resolviĆ³ todos los problemas arrastrados desde antiguo y creĆ³ algunos nuevos.
Se consiguiĆ³ poner el pie un sistema de partidos robusto, pero, a cambio, la partitocracia devino en cartelizaciĆ³n. No es una extravagancia nacional, sino una tendencia que afecta a las democracias occidentales. Para evitar las debilidades que favorecieron el protagonismo militar en los siglos XIX y XX, se estableciĆ³ una financiaciĆ³n pĆŗblica generosa para las formaciones polĆticas, lo cual significĆ³ la emancipaciĆ³n econĆ³mica de los partidos respecto de sus bases electorales y el consecuente distanciamiento de polĆticos y votantes: hasta el 90% de las aportaciones econĆ³micas de los partidos procede hoy del Estado.
Con todo, la tecnificaciĆ³n de las campaƱas electorales y la cobertura mediĆ”tica de la polĆtica hizo que la democracia fuera progresivamente compleja y costosa, y las formaciones comenzaron a trabar relaciones con el poder empresarial basadas en un intercambio clientelar: contratos pĆŗblicos a cambio de financiaciĆ³n extra para campaƱas electorales. La caĆda del gobierno de Rajoy vino propiciada precisamente por una sentencia judicial que condenaba al PP por haberse financiado de forma ilegal durante dĆ©cadas. Esta cercanĆa entre la Ć©lite econĆ³mica y los partidos polĆticos recibe el nombre de crony capitalism, en EspaƱa traducido como ācapitalismo clientelarā o āde amiguetesā.
Durante la TransiciĆ³n tambiĆ©n se avanzĆ³ en la modernizaciĆ³n administrativa y se acometiĆ³ exitosamente la descentralizaciĆ³n del Estado, dando lugar al modelo autonĆ³mico actual. Sin embargo, el proceso de creaciĆ³n del gobierno multinivel ha ido acompaƱado del surgimiento de redes clientelares que han lastrado su eficiencia. En AndalucĆa, donde el PSOE ha gobernado 40 aƱos, los socialistas han desarrollado agencias que ejercen de facto la funciĆ³n ejecutiva, y en las que el reclutamiento, ajeno a la meritocracia de la carrera funcionarial, es discrecional. Cuando los empleados pĆŗblicos deben su cargo a un nombramiento polĆtico cuentan con mĆ”s incentivos para ser leales al partido que los nombrĆ³ que al Estado. Y esto genera un grave problema en la calidad del gobierno, como ha explicado VĆctor Lapuente.
Pero el surgimiento de redes clientelares no ha sido exclusivo de la EspaƱa agraria, como demuestra el otro gran caso paradigmĆ”tico de este fenĆ³meno: en CataluƱa ha sido el proyecto de construcciĆ³n nacional de las Ć©lites nacionalistas el que ha permitido el desarrollo de una vasta red clientelar basada en la afinidad polĆtica.
El predominio de estas estructuras clientelares conduce a una asignaciĆ³n de recursos ineficiente cuyo coste econĆ³mico ha sido cifrado por economistas del Banco de EspaƱa en un 20% del PIB nacional o unos 200.000 millones de euros. Las cifras son lo suficientemente mareantes como para que los partidos polĆticos se conjuren para acometer las reformas de regeneraciĆ³n que destierren la corrupciĆ³n y el clientelismo.
Algunos autores consideran que el clientelismo cumple un papel democratizador porque permite el acceso de las capas de poblaciĆ³n mĆ”s pobres y menos participativas al sistema, por medio del canje de prebendas por votos. AsĆ ha sido tradicionalmente en el medio rural mĆ”s ligado al sector agrario, donde el patrocinio ha repartido empleos dentro de la administraciĆ³n. El problema es que siempre acaba derivando en conductas nocivas que lastran la competitividad de los paĆses y favorecen a las Ć©lites. Hoy provoca gran escĆ”ndalo que Pedro SĆ”nchez haga uso de las direcciones de grandes empresas pĆŗblicas para premiar la lealtad de los amigos polĆticos y devolver favores pendientes.
Lo generalizado del sistema conduce a una pregunta un tanto amarga: ĀæDel clientelismo se sale? Pero la respuesta no ha de ser catastrofista. El clientelismo no es un mal atĆ”vico que estemos condenados a padecer como paĆs. Tradicionalmente han sido la guerra y el desarrollo de las clases medias los elementos que han favorecido la reforma administrativa. Un ejemplo clĆ”sico de lo primero es Prusia, que se vio impelida a racionalizar su funciĆ³n pĆŗblica movida por la necesidad militar. La supervivencia de un estado asediado por enemigos requiere un ejĆ©rcito meritocrĆ”tico y una administraciĆ³n capaz de recaudar impuestos eficazmente y financiar el esfuerzo de guerra.
TambiĆ©n Suecia, que habĆa sido un paĆs tradicionalmente clientelar, reformĆ³ su administraciĆ³n a raĆz de una estrepitosa derrota militar frente a Rusia en la guerra finlandesa de 1908-1909. Los ciudadanos responsabilizaron a la corrupciĆ³n del resultado de la contienda, pues el sistema clientelar permitĆa comprar y vender los cargos del ejĆ©rcito, de forma que no eran los mĆ”s aptos ni experimentados quienes dirigĆan las operaciones de guerra. La humillante derrota sirviĆ³ de catalizador de un conjunto de reformas institucionales que permitieron a Suecia convertirse en un modelo de buen gobierno y experimentar, desde mediados del siglo XIX y hasta la Primera Guerra Mundial, el mayor crecimiento del mundo en tĆ©rminos de PIB per cĆ”pita.
Esta es la razĆ³n por la que autores como Edward Luttwak han llamado a ādar una oportunidad a la guerraā. Sin embargo, como ha seƱalado Fukuyama, no hay garantĆas de que la guerra vaya a espolear el reformismo administrativo, al fin y al cabo hay un buen nĆŗmero de paĆses que han estado inmersos en conflictos durante siglos sin haber desarrollado instituciones modernas. Por lo demĆ”s, la violencia es siempre indeseable y no cabe confiarle los cambios que puedan llegar por otras vĆas pacĆficas.
El desarrollo de la burguesĆa industrial y el crecimiento de las clases medias tambiĆ©n ha estado histĆ³ricamente vinculado a la profesionalizaciĆ³n y racionalizaciĆ³n administrativas. La revoluciĆ³n industrial permitiĆ³ el florecimiento de una nueva clase social al margen de las Ć©lites tradicionales, un colectivo capaz de generar gran riqueza que contaba con incentivos para romper el cĆrculo vicioso de clientelismo que les excluĆa y perjudicaba. Dos buenos ejemplos son Reino Unido y Estados Unidos, que acometieron entre la segunda mitad del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial la modernizaciĆ³n de sus administraciones.
Las reformas son menos costosas allĆ donde aĆŗn no se ha producido el salto a la democracia de masas, pues una pequeƱa Ć©lite profesional cohesionada y bien conectada con el poder tiene una gran capacidad de maniobra. AsĆ sucediĆ³ en Reino Unido, que pudo resolver en un par de dĆ©cadas una reforma que en Estados Unidos, un paĆs de origen democrĆ”tico, federal, con fuertes contrapesos, diverso y desconfiado del Estado, llevĆ³ cerca de un siglo.
No obstante, racionalizar la administraciĆ³n antes de acometer la ampliaciĆ³n del sufragio electoral no estĆ” exento de riesgos. Bismarck puso en marcha en Prusia una maquinaria estatal tan poderosa, racional y autĆ³noma que dio lugar a un fuerte nacionalismo y forjĆ³ un ejĆ©rcito independiente al que los gobiernos no podĆan someter. El resultado fueron dos guerras mundiales.
Y tampoco el florecimiento de las clases medias y la burguesĆa es una garantĆa de modernizaciĆ³n administrativa. En ocasiones, el nuevo poder empresarial prefiere integrarse y participar del sistema clientelar existente que promover su reforma. Es lo que sucediĆ³ en Grecia y el sur de Italia, donde Fukuyama dice que se produjo una āmodernizaciĆ³n sin desarrolloā, es decir, una urbanizaciĆ³n que promoviĆ³ el traslado de grandes masas de poblaciĆ³n a las ciudades, pero que no rompiĆ³ con los hĆ”bitos polĆticos del mundo rural basados en el patronazgo.
En EspaƱa, hemos visto cĆ³mo la pujanza econĆ³mica de la democratizaciĆ³n se ha traducido demasiadas veces en el mencionado capitalismo clientelar: bancos que perdonaban deudas a partidos, constructoras que pagaban mordidas a polĆticos a cambio de contratos pĆŗblicos, compadreo entre el poder y las grandes empresas en eventos deportivos y reuniones de la alta sociedad… Y estas prĆ”cticas, no solo tienen un impacto econĆ³mico terrible, tambiĆ©n socavan la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, generando una espiral perversa: la desconfianza se extiende al conjunto de la sociedad, resultando en detrimento de la cooperaciĆ³n y el asociacionismo. En definitiva, minando un factor de calidad institucional muy importante que es el capital social. Si los ciudadanos perciben que quienes les gobiernan anteponen sus intereses personales al interĆ©s colectivo y a la lealtad al Estado, tambiĆ©n serĆ” mĆ”s fĆ”cil que ellos prioricen sus aspiraciones individuales y familiares. AsĆ, podrĆa concluirse que el clientelismo y la corrupciĆ³n socavan un sano patriotismo constitucional necesario para que los paĆses quieran mejorar.
Sin embargo, en EspaƱa tenemos hoy una oportunidad de recoger la voluntad de cambio con respecto a las prĆ”cticas del poder que expresaron los espaƱoles en las urnas y acometer un gran proyecto regenerador que permita explotar la enorme potencialidad de nuestro paĆs. En las pacificadas sociedades posmodernas no cabe buscar en la guerra un catalizador de la reforma, pero las crisis han demostrado ser fenĆ³menos disruptivos capaces de poner en marcha la transformaciĆ³n. EspaƱa cuenta ya con una sociedad madura y una clase media robusta que demandan otra forma de gobernar. La recesiĆ³n econĆ³mica en nuestro paĆs supuso la quiebra del modelo bipartidista en el que los viejos partidos tejieron cĆ³modamente sus redes clientelares.
Las nuevas formaciones se enfrentan a una disyuntiva: integrarse en el modelo clientelar existente o actuar como correas de transmisiĆ³n del cambio, articulando coaliciones reformistas que obliguen a las viejas siglas a moverse y que nos permitan avanzar en la modernizaciĆ³n y la contenciĆ³n de la corrupciĆ³n. De momento, ya han tenido que pronunciarse sobre cuestiones como la despolitizaciĆ³n de los organismos reguladores, el control de la radio y televisiĆ³n pĆŗblicas o la forma de elecciĆ³n del Poder Judicial.
El reciente resultado electoral en AndalucĆa permite vislumbrar un cambio polĆtico tras cuatro dĆ©cadas de gobiernos socialistas y abre una ventana de oportunidad a la regeneraciĆ³n. Y 2019 se presenta como un aƱo electoral intenso, con comicios municipales, autonĆ³micos, europeos, y la convocatoria de elecciones generales en el aire. La fragmentaciĆ³n partidista harĆ” necesaria la bĆŗsqueda de compromisos polĆticos entre partidos de distinto signo. Es un gran momento para promover acuerdos que permitan articular una alianza reformista.
Aurora Nacarino-Brabo (Madrid, 1987) ha trabajado como periodista, politĆ³loga y editora. Es diputada del Partido Popular desde julio de 2023.
