He reseñado Los orígenes del orden político de Francis Fukuyama aquí, y podría haber escrito al menos otras dos reseñas adicionales. Es un gran libro en muchos aspectos. Su secuela, Orden y decadencia de la política lo es menos. Es un libro muy bueno pero en su idea esencial y en la originalidad de su discusión no está al nivel de su predecesor. Técnicamente, Los orígenes… tiene dos objetivos: primero, continuar con la exposición de cómo los tres pilares de la buena gobernanza (Estado fuerte, imperio de la ley y rendición de cuentas) se han creado en varias partes del mundo desde la Revolución industrial hasta hoy, es decir, continuar con la línea de discusión de Los orígenes…, que termina en la época de la Revolución Industrial; y segundo, observar las causas de la decadencia política (rigidez institucional y “repatrimonialización”).
El primer objetivo lo cumple de manera menos clara que en el libro anterior: las historias de los países, aunque son interesantes, no son nada nuevas y no está siempre claro que fueran necesarias para resaltar sus tesis. El segundo objetivo se discute prácticamente solo en la última parte del libro y en referencia a Estados Unidos.
Tengo que comenzar la reseña con aspectos negativos. Los episodios históricos que se discuten, a menudo con pasión, caen a menudo, desafortunadamente, en clichés. Las historias abreviadas de Grecia, el sur de Italia, Nigeria y Argentina se parecen a resúmenes de Wikipedia que son útiles si quieres aprender historia de un país concreto en tres páginas, pero no son novedosas ni emocionantes. Además, solo un par de párrafos (en vez de una versión encapsulada de toda su historia) habrían sido suficientes para proporcionar los ejemplos que el autor necesita. El libro es por lo tanto innecesariamente largo (más de 600 páginas) y a menudo parece consistir en las notas que toma el autor de sus lecturas, que luego usa en su propio libro. (Sí, hay gente que lee los Grundrisse, pero ¿necesitamos el Grundrisse de cada autor pegado en este libro?).
Los fragmentos innecesariamente largos lo son por culpa de repeticiones casi textuales. Estas repeticiones palabra por palabra son bastante pesadas porque parecen de algún modo condescendientes hacia el lector. Al principio, Fukuyama señala un punto muy interesante e importante: los países que se democratizan antes de tener una burocracia fuerte suelen casi inevitablemente desarrollar políticas clientelares.
Usa, entre otros, el ejemplo de Alemania (donde la democracia surge después de la burocracia) e Italia y Grecia (donde ocurre lo contrario) para ilustrar este punto. Pero luego repite esto hasta veinte veces en los siguientes capítulos. Uno acaba un poco cansado de esta repetición. Además, descubrimos en la página 201 que originalmente esta idea de la conexión entre la burocracia y la democracia pertenece a Martin Shefter. Tengo la impresión, por lo tanto, que nadie, incluso posiblemente el autor, se ha leído el libro -como libro- de la página 1 a la 609, porque si no esas repeticiones de copia-pega habrían sido eliminadas.
Vayamos ahora a cuestiones más sustantivas.
Creo que la discusión de Fukuyama sobre el clientelismo es iluminadora. Considera que el clientelismo es una especie de protorrendición de cuentas. La rendición de cuentas absoluta de los gobernantes requiere de la existencia de la democracia y de un Estado impersonal (no patrimonial). Pero lejos de ese ideal, el clientelismo sin embargo impone restricciones a los líderes políticos porque tienen que distribuir “bienes” a su electorado o mejor dicho a sus votantes.
Fukuyama usa el ejemplo, más allá de Grecia y el sur de Italia, Estados Unidos en el siglo XIX (después de Andrew Jackson) como un prototipo de Estado clientelar. Se trata de la Era Progresista en los años veinte; luego FDR consiguió crear una burocracia más impersonal, aunque nunca hasta el nivel que existía en los países avanzados europeos. Pero actualmente Estados Unidos se dirige rápidamente hacia la “repatrimonialización” (abordaré esto más adelante).
Otra cuestión importante es el desacuerdo de Fukuyama con la idea de las “instituciones extractivas” supuestamente heredadas del colonialismo (la tesis de Acemoglu y Robinson) y con el determinismo geográfico (la tesis de Engelman y Sokoloff). Ambas tesis son fundamentalmente la misma: “Mientras que Acemoglu y Robinson critican el determinismo económico, como ellos lo caracterizan, de autores como Sachs y Diamond, y apuntan a las buenas instituciones como la causa del desarrollo, consideran sin embargo que el origen de las instituciones está en las condiciones de clima y geografía”. El desacuerdo de Fukuyama se ve con claridad en el caso de África, donde el legado europeo no son las “instituciones extractivas” sino la inexistencia de instituciones. Pero en América Latina también; Argentina y Costa Rica ilustran caminos de desarrollo completamente opuestos a lo que los geoinstitucionalistas esperarían.
La última parte del libro (unas 100 páginas) está dedicada a la decadencia de las instituciones en Estados Unidos. Es importante subrayar que el libro se escribió antes de Trump, así que atribuir todos los males del país a Trump y el “populismo”, que es el día a día de los politólogos hoy, no funciona aquí. Los problemas que revela Fukuyama van mucho más allá de Trump. Hay cuatro tipos.
Los dos primeros son la judicialización de la función legislativa y un legalismo beligerante en el que las funciones legislativas normales de un parlamento (el Congreso en Estados Unidos) se delegan a los tribunales. A través del proceso legal los individuos, las ONGs y los lobistas deciden cuál es el interés general. Este desplazamiento hacia una toma de decisiones a través del proceso legal (en vez del voto de representantes) puede parecer en principio más democrático o participativo hasta que uno se da cuenta de que el interés general se deja en manos de quien tiene más recursos para entrar en litigios caros o quien tiene la mayor paciencia para ello. Por eso tanto los lobistas como las ONGs son objeto de crítica. Y también los órganos legislativos, que han abandonado su rol natural de definir lo que es el interés general y están en un proceso de convertir a Estados Unidos en un país de “tribunales y partidos” como solía ser en el siglo XIX.
El tercer problema es el “intercambio de favores”, que es la esencia del lobismo y el núcleo de la influencia del interés privado en el gobierno. Como el “intercambio de favores” (digamos, un trabajo altamente remunerado en el sector privado para un expolítico “amable”) no es un quid pro quo inmediato sino que se retrasa en el tiempo, no entra dentro de la categoría de soborno cuando fundamentalmente es un soborno.
El último problema es la vetocracia o la existencia de demasiados grupos con poder de veto, lo que dificulta la toma de decisiones políticas o directamente las detiene. Mientras que los tres primeros problemas son ejemplos de una decadencia política como consecuencia de una “repatrimonialización”, el último es un ejemplo de decadencia como consecuencia de rigidez institucional: “Los estadounidenses consideran que su constitución es un documento casi religioso, así que hacerles reflexionar sobre sus preceptos más básicos es una ardua batalla”.
En el epílogo escrito en 2015, Fukuyama responde a los críticos que consideraron que sus opiniones eran demasiado severas. Pero parece que, a la luz de lo que ha ocurrido desde 2015, sus ideas se han confirmado.
A pesar de los problemas del libro (que podrían haberse solucionado con un buen editor), y del hecho de que es una obra menos incisiva que su predecesora, Orden y decadencia de la política es un libro excelente y merece la pena leerlo. A veces, después de unos párrafos que parecen los clichés de un discurso de Obama, si uno pierde la atención, de pronto hay una frase brillante que muestra la magia de un pensador erudito. Es como Maradona durmiendo a sus oponentes justo antes de marcar un gol imposible.
Traducción de Ricardo Dudda.
Publicado originalmente en el blog del autor.
Branko Milanovic es economista. Su libro más reciente en español es "Miradas sobre la desigualdad. De la Revolución francesa al final de la guerra fría" (Taurus, 2024).
