A lo largo de 25 años, México ha participado sistemáticamente en el Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes (PISA), un estudio coordinado por la OCDE. Sistemáticamente también ha tenido resultados decepcionantes o francamente malos, como los que fueron ampliamente difundidos en la última edición, presentada el pasado 8 de septiembre. Tras cada uno de esos episodios se ha producido la más abundante cantidad de artículos, columnas, papers, declaraciones, convocatorias, foros, mesas redondas y entrevistas sobre la cuestión. 24 horas después de anunciados los datos, el buscador de Google ya arrojaba 13 millones 600 mil de entradas a los resultados para México, dando el banderazo de salida, como de costumbre, a una temporada fogosa, llena de justificaciones, fobias y culpas; de harakiris y vestiduras rasgadas; de llamados a la acción y la movilización. Pasados unos días, sin embargo, todo ha vuelto a la normalidad, es decir, a la normalización del fracaso educativo.
La cuestión central, ahora, es cambiar el eje de la reflexión: ir de los “qué”, sin duda indispensables, a los ineludibles “cómo” de la gestión y la política educativas para salir a mediano plazo de la crisis. Si México se queda estancado en la discusión exclusivamente académica, seguirá teniendo los mismos o peores resultados.
Desde la década de los años noventa del siglo pasado, en buena parte del mundo (en especial en los países emergentes) se han emprendido cambios, ajustes o reformas educativas con diversos diseños, alcances y perfiles, que tienen el objetivo común de mejorar la calidad de la educación que se provee a niños y jóvenes, acrecentar los logros de aprendizaje, prepararlos para competir en condiciones más favorables y elevar los niveles de equidad e inclusión. Desde el punto de vista teórico, la formulación e instrumentación de las políticas que produzcan ese resultado parece no tener mayor controversia: se cuenta con mayor información y evidencia de lo que sí funciona y de lo que no, la investigación especializada es creciente, los gobiernos ofrecen siempre apoyar la educación –si bien de manera más retórica que real– y los padres de familia, aun con reacciones ambiguas, asumen que la educación es buena para la vida de sus hijos.
Sin embargo, los avances para lograr una educación de calidad –medidos a través de evaluaciones como PISA y otras sobre competencias básicas y logros de aprendizaje– han sido escasos, lentos y, en ciertos países, lo suficientemente decepcionantes como para llegar a pensar en la hipótesis de que la educación es irreformable.
Con el cambio de siglo empezaron a publicarse distintos estudios1 que pretendían explicar las condiciones que hacen posibles o dificultan reformas educativas de gran calado, los cuales, desde una perspectiva internacional comparada, identificaron una serie de variables que influyen en la instrumentación de las políticas y las reformas educativas. Los hallazgos mostraron que el destino de las reformas ejecutadas en estas décadas dependió, en muy buena medida, de ocho factores: 1) la naturaleza del régimen político de cada país; 2) el hecho de que toda reforma estructural arroja costos y perdedores en sectores muy concentrados (sindicatos, por ejemplo) y, en cambio, la percepción de los beneficios es difusa, dispersa y gradual entre la población abierta; 3) los líderes políticos muestran un compromiso escaso y volátil con las reformas, sobre todo si dan demasiados problemas o surgen otras prioridades; 4) el empuje ciudadano (algo distinto del activismo de las élites académicas) es bajo y desarticulado; 5) los conflictos con los grupos afectados por las reformas, sindicatos especialmente, pueden derivar en un poder de veto que las nulifica; 6) los logros de las reformas, a nivel nacional, solo se concretan, miden y aprecian a mediano y largo plazos; 7) el financiamiento suele ser variable y normalmente insuficiente, y predomina la lógica de “gasto” y no de “inversión”, y 8) los cambios de gobierno y la alta inestabilidad en el liderazgo de las secretarías de Educación interrumpen, o por lo menos dificultan, la necesaria continuidad de las políticas de cambio y reforma.
El caso de México
Sexenio tras sexenio, México ha hecho reformas educativas y los resultados son los mismos: avances en cobertura con bajos logros de aprendizaje. Las preguntas son por qué; cómo romper el círculo vicioso y diseñar y formular, en un primer momento, una nueva agenda para la gestión educativa que permita elevar de manera significativa los niveles de aprendizaje de los estudiantes y hacer mucho más eficiente el funcionamiento integral de la política educativa y de sus responsables, entre otros objetivos importantes.
Puesto de otra forma, para que mejore la educación en un sentido sustantivo, es indispensable comprender primero (o al mismo tiempo) la mecánica política en la que inevitablemente se ven envueltos los cambios educativos: la selección de opciones, las lógicas que intervienen, la generación de resultados y el impacto que tienen, todo lo cual es todavía una asignatura pendiente en la investigación especializada, pero resulta clave para identificar cómo hacer viable una gestión educativa en el contexto de la complicada política real y cómo darle continuidad en el mediano plazo.
Es decir, una cosa es la ruta de la pedagogía, la didáctica, el desarrollo curricular, , el modelo, etc., donde hay ya importantes aportes de la comunidad de investigación, y otra, en la que se concentra este texto, la política, la gestión y la organización del sistema educativo nacional y de los estados. En otras palabras, no habrá mejoras sustantivas en la calidad ni en los logros de aprendizaje si no se producen en el marco de una reformulación radical de la organización, la estructura y la operación de ese sistema de tal manera que hagan viables los cambios a gran escala.
La idea, por tanto, es generar un mapa de navegación que permita a las actuales y futuras autoridades educativas nacionales y subnacionales contar con una ruta para afrontar su gestión desde un inicio, identificar disrupciones institucionales y legales que podrían explorarse, para conciliar las innovaciones o cambios técnico–pedagógicos con los aspectos políticos, administrativos, presupuestales y sindicales, integrar una participación ciudadana representativa en la toma de decisiones, o para formar equipos y burocracias eficientes, sobre la base de un enfoque realista de los tiempos, la viabilidad y la mecánica de los cambios en un contexto complejo como el actual. En suma, se trata de armonizar policy y politics y plantear un conjunto de ideas que sean útiles a los policymakers, que facilite definir objetivos estratégicos , y traducirlos en acciones concretas y factibles sobre algunos de los problemas educativos clave que enfrenta México en materia, por ejemplo, de eficiencia, aprendizajes, financiamiento, equidad y reforma sistémica.
Aunque parezca de Perogrullo, hay que definir cuatro preguntas sencillas: ¿dónde estamos?, ¿cuáles son las opciones de política?, ¿cuáles son los objetivos específicos que se quieren alcanzar? y ¿cuáles son los resultados concretos, tangibles y medibles a entregar en un plazo de doce a quince años?
Algunas asignaturas pendientes
Nueva estructura y organización de la SEP
Desde hace más de diez años se ha hablado de la necesidad de dividir la SEP en dos dependencias una para educación básica y media superior y otra para educación superior, ciencia, innovación y tecnología, dentro del cual opere el CONACHYT, algo que ya está parcialmente en marcha, pero que aun debe atraer la actual Subsecretaría de Educación Superior de la SEP Dada su actual estructura –pesada, anquilosada, burocrática, ineficiente y opaca–, la SEP ya no da para más. Le es imposible ejercer una conducción real a nivel nacional y sus funciones normativas mínimas; es un modelo híbrido que genera incentivos perversos como la irresponsabilidad e indolencia de algunas entidades en diversos componentes del ecosistema educativo o bien limita e inhibe a aquellos otros que sí tienen capacidades y voluntad para hacer cambios a nivel local.
Pese a esfuerzos positivos importantes, como la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, que centraliza y paga los salarios de maestros y trabajadores de educación básica y normal, o la estadística educativa derivada del formato 911, la secretaría ni siquiera cuenta con la información completa, actual y precisa de aspectos como los salarios integrales reales del personal docente y no docente, los conceptos de pago adicionales en los estados (se calculan entre 6,500 y 8,000 en total) o la auditoría del personal (“pase de lista”, según la Auditoría Superior de la Federación) que está efectivamente trabajando en las escuelas. A estas alturas, hablar verdaderamente de un “sistema educativo nacional” es un eufemismo. Separar ambos niveles podría llevar, gradualmente, a tener una mejor y más eficiente y coherente gestión educativa.
Transferencia de servicios educativos de SEP a la CDMX
En la misma línea es urgente transferir la administración de la educación básica al gobierno de la Ciudad de México, que hoy sigue operada por la SEP a través de un organismo desconcentrado. Desde 1992 ha habido una decidida renuencia de todos los gobiernos capitalinos a recibir y manejar el servicio, lo cual crea condiciones de inequidad de todo tipo respecto del resto de los estados, entre otros problemas. Para la SEP tiene la ventaja de que quedaría, ahora sí, como una secretaría exclusivamente normativa a nivel nacional.
Programa Nacional de Educación de largo plazo
Los planes de reformas educativas deben ser obligatorios, vinculantes y de mediano y largo plazo, de manera tal que se evite el populismo de las decisiones políticas como sucedió tras la llegada de Morena al gobierno en 2018, cuyas consecuencias ya se observan en los resultados de la prueba PISA. Hay que construir un Programa Nacional de Educacióna quince años, eventualmente sometido a referéndum o algún tipo de consulta, con aprobación legislativa de 4/5 partes o al menos 2/3 para articular un pacto político plural y estable, y con supervisión, validación, acompañamiento y asistencia técnica internacional (de la UNESCO, la OEI o el BID).
Consejo Nacional Educativo
¿Cómo puede/debe participar la sociedad civil organizada, de manera vinculante, en un nuevo esquema de agencia y gobernanza? Habría que pensar en un Consejo Nacional Educativo autónomo (parecido a los consejos fiscales en otros países) representativo y plural, integrado por un determinado número de miembros por un período escalonado de entre 8 y 15 años, propuestos por ternas formuladas por el Ejecutivo y por ciertas instituciones (universidades, think tanks, sociedad civil organizada) y designados por el Senado con mayoría calificada de dos tercios. El Consejo operaría como un board tanto con funciones consultivas como de decisión. Consultivas para objetivos y acciones del plan y de decisión para aspectos presupuestales, nombramientos de alto nivel, evaluaciones, entre otras. Por ejemplo, podría establecer un piso presupuestal vinculante, estable, multianual y con incrementos en términos reales, que le asegure a la SEP y las secretarías estatales cierta autonomía presupuestal, técnica y de gestión. Sería además un factor dentro de los sistemas educativos para que existan pesos y contrapesos. Por su parte, la actual Conferencia Nacional de Autoridades Educativas seguiría operando como mecanismo de comunicación y coordinación entre la federación y los estados.
Designación de titulares de la SEP y secretarías educativas estatales.
Desde 1970 México ha tenido 22 titulares de la SEP, lo cual se corresponde con lo que sucede en América Latina, donde el promedio de duración en ese cargo es de poco más de dos años. Por tanto, hay que modificar el procedimiento para designar a los secretarios de Educación tanto a nivel federal como estatales. El racional es muy sencillo: al Senado le corresponde, de manera exclusiva, la ratificación de nombramientos que realiza el presidente de la República para, entre otros, los integrantes de la junta de gobierno del INEGI, BANXICO, INE, ministros de la SCJN; el secretario de Relaciones Exteriores; los integrantes de diversos órganos reguladores; embajadores y cónsules generales; altos mandos del Ejército, Fuerza Aérea y la Armada y de la secretaría de Hacienda. ¿No debiera la educación estar al mismo nivel, para que sus titulares pasen por un filtro de calidad y responda al mejor perfil? Sería un proceso donde sean propuestos de una terna surgida del mencionado Consejo Nacional Educativo hacia el Presidente y los gobernadores pero aprobados por los Congresos. Habría que definir el porcentaje de votación y tratar de que su designación sea para un período transexenal e inamovible bajo ciertas condiciones.
Presupuestación multianual y creación de un Laboratorio de Calidad de la Inversión Educativa
Es indispensable buscar el procedimiento, dentro de la actual legislación hacendaria y de presupuesto, para que en los proyectos anuales del Presupuesto de Egresos de la Federación se asegure un porcentaje de gasto público creciente en términos reales. En segundo lugar, idear una bolsa de éxito, para que aquellos estados que muestren mejor desempeño en determinados indicadores medibles, como los logros de aprendizaje, reciban un incentivo presupuestal adicional en las transferencias regulares destinado, desde luego, a gasto de inversión dentro de un menú previamente acordado con ellos (infraestructura, formación y actualización docente, tecnología, etc.). En tercer término, crear dentro del Consejo Nacional Educativo un Laboratorio de Control de Calidad de la Inversión que, ex ante y a partir de evidencia, influya en las asignaciones presupuestales. Esta estrategia serviría para identificar, dentro del marco fiscal y presupuestal vigente, la forma de asegurar un gasto público educativo creciente, en términos reales, más allá de los criterios inerciales. El gasto público por alumno ha crecido en términos reales casi 80% en nivel primario y 45% en secundaria. En promedio, sin embargo, solo se asigna un cuarto del monto que los países OCDE gastan por alumno y con resultados educativos mucho más bajos. Invertir mejor y con buena orientación, aumentando la eficiencia técnica y asignativa en la educación, es eventualmente más importante que cuánto se gasta, como lo muestran las investigaciones de Eric A. Hanushek y Ludger Woessmannde o la conocida ecuación de James Heckmann para el caso de la educación temprana.
Descentralización educativa 2.0
Es hora de actualizar el Acuerdo de la Descentralización de 1992 para plantear una nueva etapa en aspectos clave como, por ejemplo, el Título VII de la Ley General de Educación para dotar de mayor autonomía a los estados, entre otras variables, e involucrar a los municipios de cierto tamaño. Hasta ahora, los municipios formalmente no intervienen en la prestación de los servicios educativos salvo en cosas muy menores, como apoyo con materiales para la infraestructura de las escuelas (mallas ciclónicas, pintura, arreglo de canchas) o cuestiones que están en sus obligaciones (seguridad, servicios públicos); sin embargo, reciben el servicio educativo para su población. Es cierto que hay muchos muy pequeños y con escasa capacidad de acción, pero podría empezarse con la participación de los 51 municipios con población superior a los 500 mil habitantes (o menos) y explorar que un porcentaje de la recaudación del impuesto predial (3%-5%, por ejemplo) vaya etiquetado a educación. Los municipios tendrían así una “justificación” para actualizar los catastros y por ende aumentar el predial; hoy se obtiene alrededor de 0.2% del PIB por concepto de este impuesto y la mayor parte de ese porcentaje se recauda en la Ciudad de México. En Estados Unidos ese porcentaje es 14 veces mayor; en Chile, cuatro veces mayor y en Uruguay, tres veces.
Relaciones laborales y sindicales
Desde 2019, el SNTE ha vuelto a capturar los procedimientos de contratación de maestros. Hasta 2026 han sido “basificados” (es decir, regularizados, contratados o designados discrecionalmente, sin tamiz de calidad ni concursos de verdad) 1 millón 250 mil presuntos docentes, una práctica que va en contra de cualquier esfuerzo de contar con mejores maestros. Por tanto, es urgente terminar con la simulación y cambiar la relación entre la autoridad educativa, el SNTE y la CNTE. Las preguntas son claras: ¿cómo diseñar y formular un nuevo marco legal para esas relaciones laborales, cuyo reglamento data de 1946? ¿Cómo propiciar una descentralización con sindicatos estatales o una federación de estos? ¿Qué aspectos deben ser considerados? ¿La cuota sindical que hoy aportan los trabajadores de la educación al SNTE (1% sobre el concepto 07 de su sueldo) debe seguir siendo obligatoria o debe ser voluntaria? ¿Cómo establecer una clara división de funciones y competencias entre lo estrictamente laboral y lo estrictamente educativo?
En conclusión, la agenda incluye aspectos que necesitan ser abordados y discutidos sin miedo, con imaginación y decisión política, buscando ofrecer a los niños una educación que les sirva para la vida, el desarrollo y la equidad. En otras palabras: una educación decente. Si México no puede lograr que los niños aprendan, jamás será capaz de convertirse en un país medianamente desarrollado y la emergencia educativa actual se convertirá en una catástrofe, sobre todo para los más pobres, cuya única opción es la educación pública. ~
- Destacan, por ejemplo, los trabajos de Javier Corrales (Aspectos políticos en la implementación de las reformas educativas, Santiago de Chile, PREAL, 1999), Robert R. Kaufman y Joan M. Nelson (Crucial needs, weak incentives. Social sector reform, democratization and globalization in Latin America, Baltimore/Washington, D. C., Johns Hopkins University Press/Woodrow Wilson Center Press, 2004), Merilee S. Grindle (Despite the odds: The contentious politics of education reform, Princeton University Press, 2004), Michael Barber y Mona Mourshed (How the world’s best–performing school systems come out on top, McKinsey & Co., 2007) y M. Mourshed, Ch. Chijioke y M. Barber (How the world’s most improved school systems keep getting better, McKinsey and Co., 2010), y más recientemente McKinsey and Co. (Spark and sustain. How all the world’s school systems can improve learning at scale, 2024). ↩︎
