Una de las transformaciones más positivas que ha experimentado la economía mexicana en las últimas décadas ha sido el saneamiento de sus finanzas públicas. La disciplina fiscal, que comenzó a finales de la década de los ochenta en respuesta a una serie de crisis recurrentes, redujo los desequilibrios presupuestales que vulneraban la estabilidad macroeconómica, inhibiendo el crecimiento de la economía y el desarrollo de su mercado financiero. En este sentido, el control de la inflación y el estado actual del sector financiero mexicano resultan impensables sin la reducción de los déficits públicos que caracterizaron a la economía por muchos años.
La favorable evolución de las finanzas públicas se debe fundamentalmente al control del gasto público y a la reducción del costo financiero de la deuda pública, asociado esto último al adecuado manejo de la propia deuda, al control de la inflación y al desarrollo de un régimen de tipo de cambio flexible eficiente. No obstante, se ha avanzado relativamente poco en la transformación de la estructura de los ingresos públicos que, en su vertiente tributaria, se mantienen como proporción del PIB entre los menores de América Latina.
Las decisiones para transformar la estructura de los impuestos han sido pospuestas debido a la disponibilidad de ingresos petroleros., que si bien volátiles y ciertamente impredecibles, han contribuido con una tercera parte de los ingresos públicos en las últimas dos décadas, permitiendo que el sistema tributario acumule importantes ineficiencias que han mantenido inhibida la recaudación.
Tales ineficiencias se explican en buena medida por una serie de deducciones, exenciones, tasas reducidas y regímenes especiales, llamados gastos fiscales. De acuerdo al Presupuesto de Gastos Fiscales, publicado cada año por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para 2013 estos ascendieron a 3.9% del PIB en 2013. La magnitud de esta cifra destaca si la comparamos con los ingresos, del 9.7% del PIB, que obtuvo el Gobierno Federal por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos en el mismo año.
Si bien una parte de los gastos fiscales incluye una serie de medidas destinadas a fortalecer el carácter progresivo del régimen tributario y a incentivar algunas actividades económicas con alta rentabilidad social, el mayor costo acumulado es por recaudación perdida a causa de incentivos fiscales que no necesariamente logran su propósito de manera eficiente (como cuando se exenta de impuestos al ingreso a actividades completas como la agricultura) y que podrían ser eliminados, tanto por el lado de los impuestos al ingreso como al consumo (el caso de impuestos a ciertos bienes independientemente del nivel de ingreso del consumidor). Adicionalmente, es importante resaltar que la cifra de gastos fiscales se construye a partir de un enfoque contable que no captura plenamente la merma en recaudación causada por las “fugas” permitidas por los tratamientos fiscales diferenciados dentro de un mismo impuesto, como cuando una misma empresa comercializa bienes exentos y no exentos de impuesto.
La estructura de los gastos fiscales ofrece una carta de navegación para modernizar el sistema tributario mexicano e identificar aquellos incentivos de deben ser eliminados. Idealmente, el sistema tributario tendría que evolucionar respecto a dos tendencias.
1) En lo que respecta al Impuesto Sobre la Renta (ISR), aquel que se aplica directamente a los ingresos de las personas y las empresas, la tendencia mundial es a reducir su carga y simplificar su aplicación para promover la inversión privada y reducir los incentivos a la evasión y elusión fiscales. Esto se logra a través de tasas de impuesto relativamente bajas que se aplican de manera uniforme y con pocas exenciones o reglas especiales, que en su expresión más extrema podría llegar a una tasa única. Cabe notar que la recaudación y el monitoreo de los impuestos al ingreso resultan costosos, por lo que las propias autoridades podrían tener incentivos a reducirlos y simplificar su aplicación.
2) Por el lado del Impuesto al Valor Agregado (IVA), aquel que se aplica al consumo, la tendencia es a buscar tasas moderadas y homogéneas entre productos y servicios, con el fin de incrementar la recaudación y la eficiencia del impuesto sin inducir elusión y distorsiones. En este sentido, la existencia de exenciones y tasas reducidas para ciertos productos o servicios genera costos y pérdidas en eficiencia en la aplicación y monitoreo de este impuesto, abriendo también espacios para eludir su carga fiscal.
El esquema actual genera costos en la administración que bajo un esquema de tasas homogéneas deberían ser relativamente bajos. Contrario a lo que sucede con los impuestos al ingreso, las autoridades fiscales en el mundo han encontrado cada vez más ventajas a los ingresos al consumo, debido a su bajo costo de administración y a las menores posibilidades de elusión que ofrecerían bajo un esquema de tasas indistintas.
Transformar el sistema tributario siguiendo estas dos tendencias ofrecería beneficios adicionales, por ejemplo, la reducción y simplificación de los impuestos al ingreso podría contribuir a que las personas opten por las actividades formales y reducir los incentivos a la evasión y la elusión fiscal. Lo anterior, combinado con un monitoreo creciente del cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de la autoridad para incrementar la base de contribuyentes, podría generar cambios importantes en un periodo relativamente corto. Por otro lado, la aplicación de tasas de impuesto uniformes al consumo de bienes y servicios incrementaría la recaudación a través de impuestos fáciles de administrar y de difícil elusión.
Resulta difícil soslayar los costos en bienestar y las dificultades de instrumentar un esquema uniforme de tasas de impuesto al consumo, particularmente en lo que refiere a la aplicación de IVA a alimentos y medicinas, por ello esta medida podría complementarse con una serie de programas de subsidios a la alimentación y a la salud adecuadamente focalizados para alcanzar a la población objetivo. Para lograrlo, es necesario seguir avanzando en la construcción de registros poblacionales confiables que permitan identificar a las familias vulnerables. En el caso extremo de que estos subsidios tuvieran un costo equiparable a la recaudación obtenida, algunos cálculos sugieren que las ganancias en eficiencia derivadas de la aplicación homogénea del impuesto mejorarían la posición financiera neta del sector público.
La transformación del sistema tributario es inseparable de la política social en México. De ahí que el posible incremento en la carga fiscal sobre las familias, tanto por los impuestos al consumo de bienes y servicios básicos, como por la ampliación de la base de contribuyentes, deberá estar acompañada de mayores beneficios – subsidios, transferencias, beneficios por desempleo e incentivos a la educación y la salud– para los segmentos mas pobres de la población.
Economista en Jefe de Deutsche Bank. Trabajó en presidencia de la República, SHCP y Banxico.
