En las elecciones intermedias de este aรฑo estรก en juego algo mรกs que la renovaciรณn de la Cรกmara de Diputados. Del resultado de la contienda electoral dependen el futuro inmediato de la democracia representativa del paรญs y el funcionamiento de sus instituciones.
Los parlamentos contemporรกneos son vitales para una democracia efectiva. Cuando ejercen sus funciones constitucionales pueden crear leyes, controlar la acciรณn de los gobiernos y someterlos a escrutinio, representar la diversidad de opiniones de una sociedad y definir prioridades de polรญtica pรบblica mediante la autorizaciรณn y fiscalizaciรณn del gasto pรบblico. Sin embargo, para que eso suceda, es necesario que el poder legislativo cuente con los instrumentos legales y materiales necesarios para su desempeรฑo.
La mayor parte del siglo XX, Mรฉxico tuvo una legislatura dรฉbil y poco profesional, con escasas capacidades tรฉcnicas. Fue una arena de debate polรญtico donde poco se decidรญa. Esto cambiรณ con la pluralidad polรญtica que permitiรณ a todos los partidos intervenir en el proceso polรญtico. No obstante, desde 2018 se ha restaurado ese legislativo marginal y de escasa efectividad.
ยฟPara quรฉ sirve el Congreso?
Los congresos, parlamentos y legislaturas funcionan prรกcticamente en todo el mundo. Su relevancia es indudable ya que otorgan legitimidad a decisiones que serรกn obligatorias en una sociedad determinada. Si bien este tipo de instituciones tambiรฉn existen en regรญmenes autoritarios y totalitarios, en una democracia resultan cruciales.
En paรญses autoritarios, los parlamentos suelen servir como meros รณrganos de legitimaciรณn de decisiones tomadas fuera del รกmbito legislativo. Son una especie de matasellos u oficialรญas de partes que reciben รณrdenes desde fuera y que otorgan un sello de autorizaciรณn sin posibilidad alguna de modificar las propuestas. Por el contrario, en las democracias el parlamento da viabilidad al rรฉgimen mediante un diseรฑo de divisiรณn de poderes a travรฉs de frenos y contrapesos. Los parlamentos son la instituciรณn mรกs importante de una democracia representativa porque sus decisiones son el resultado de un proceso de deliberaciรณn pรบblica y colectiva.
No todas las legislaturas son iguales. Siguiendo al politรณlogo Nelson Polsby, en democracia existen al menos de dos tipos: las transformadoras y las arenas (o foros de debate). Las primeras son aquellas que cuentan con la capacidad frecuentemente ejercida de someter a un riguroso escrutinio las iniciativas o propuestas que se les presentan y, de ser el caso, modificarlas o incluso rechazarlas sin importar el origen de las mismas. En este tipo de legislaturas transformadoras, las y los legisladores no circunscriben su comportamiento a la lรญnea polรญtica de sus partidos, los liderazgos parlamentarios son elegidos de forma interna y se cuenta con un sistema de comitรฉs o comisiones legislativas profesional, con autonomรญa, personal especializado y con jurisdicciรณn exclusiva. En estas legislaturas, las negociaciones son intensas pues ahรญ se toman las decisiones y se dirimen las diferencias entre las fuerzas polรญticas.
Algo muy distinto sucede en las legislaturas de tipo arena. Suelen tener mayor visibilidad mediรกtica porque sirven principalmente como espacio para la convivencia, el debate y contrastaciรณn de posiciones de las fuerzas y partidos de un paรญs. En ellas, el comportamiento de las y los legisladores es controlado por actores polรญticos externos a la legislatura que les dictan lรญnea y les impiden modificar o incluso criticar la agenda que se les impone. Este tipo de legislaturas controladas desde fuera suelen ser dรฉbiles, incapaces de modificar โy mucho menos rechazarโ las iniciativas que se negocian fuera del รกmbito parlamentario. A menudo en este tipo de parlamentos las comisiones legislativas no estรกn especializadas, las presidencias se asignan por cercanรญa con los liderazgos del partido y no por los mรฉritos o experiencia de los legisladores. Por ello es que casi no invierten en su profesionalizaciรณn ni en el fortalecimiento de sus capacidades tรฉcnicas. En las legislaturas arena, se debate mucho pero se decide poco.
ยฟCรณmo saber si un Congreso como el de Mรฉxico es de tipo transformador o arena? No es tan evidente como parece, pues no es estรกtico o permanente. Una legislatura tenderรก a ser de tipo arena cuando el grupo de personas que controla la agenda legislativa es pequeรฑo (entre menos participen en la definiciรณn de los asuntos que son aprobados, menos transformadora) y homogรฉneo en lo ideolรณgico; el sistema de partidos es rรญgido, vertical, centralizado y poco democrรกtico, principalmente en el proceso de designaciรณn de candidatos; y la coaliciรณn mayoritaria es altamente disciplinada.
El Congreso mexicano, la democracia y su transformaciรณn
Una legislatura deberรญa servir como contrapeso institucional de otros poderes. En Mรฉxico esto no se ha cumplido a cabalidad en la historia reciente. La escasa capacidad institucional de las cรกmaras del Congreso mexicano ha provocado que, incluso en contextos de gobierno dividido, las y los legisladores influyan mรญnimamente en las decisiones pรบblicas y que sus facultades para controlar la acciรณn gubernamental sean limitadas. Esto resulta mรกs evidente en contextos de gobiernos unificados pues en ese escenario el ejecutivo controla la actividad parlamentaria desde fuera del Congreso.
Durante la era del partido hegemรณnico del siglo XX, Mรฉxico tuvo una legislatura marginal cuya principal tarea era otorgar el sello de aprobaciรณn a las iniciativas presidenciales y legitimar de esa manera las decisiones tomadas por el ejecutivo. La deliberaciรณn era escasa y las iniciativas solo sufrรญan modificaciones cosmรฉticas. Con la introducciรณn de la figura de los diputados de partido en 1964 y de la representaciรณn proporcional en 1977, la Cรกmara de Diputados fue cada vez mรกs plural y diversa. Esto se tradujo en que la marginal legislatura pronto se convirtiera en una arena de debate para los partidos aunque el ejecutivo seguรญa controlando la agenda legislativa. Durante dos dรฉcadas, entre 1977 y 1997, el Congreso sirviรณ como foro de debate y como agencia reclutadora y espacio para la formaciรณn de nuevos cuadros polรญticos. La funciรณn principal del Congreso era otorgar el sello de aprobaciรณn y servir de vรกlvula de escape frente a las presiones de democratizaciรณn de la oposiciรณn y de los emergentes movimientos de la sociedad civil.
Las elecciones de 1997 representaron el inicio de una transformaciรณn del Congreso mexicano. El hasta entonces partido hegemรณnico PRI perdiรณ la mayorรญa absoluta en la Cรกmara de Diputados y esto permitiรณ que la oposiciรณn asumiera el control de la agenda y los recursos institucionales en esa cรกmara. El objetivo de la coaliciรณn legislativa opositora fue crear un contrapeso al ejecutivo y desmontar parte de la maquinaria del viejo rรฉgimen hiperpresidencialista que se extendรญa a las entraรฑas del legislativo.
Aunque el PRI mantuvo el control del Senado en la emblemรกtica LVII Legislatura (1997-2000), la coaliciรณn legislativa opositora autodenominada G4 (PAN, PRD, PT y PVEM) controlaba los recursos de la Cรกmara de Diputados. Mientras el Senado procuraba el statu quo y frenaba cualquier iniciativa de la oposiciรณn, el G4 presionaba por un cambio institucional a travรฉs del ejercicio de sus facultades exclusivas. El bicameralismo tuvo un nuevo significado por vez primera en la historia reciente y ambas cรกmaras lograron acuerdos fundamentales para garantizar su gobernabilidad y reorganizaciรณn.
Con la pluralidad en el Congreso iniciรณ un lento proceso de institucionalizaciรณn legislativa para fortalecer su autonomรญa y de esa forma contar con mejores condiciones para contrarrestar el poder casi absoluto que detentaba el presidente. Se aprobรณ una nueva Ley Orgรกnica del Congreso para adaptar su dinรกmica interna a la nueva realidad. Se crearon รณrganos de gobierno plurales, se acordรณ elegir anualmente (y con el voto de las dos terceras partes) a la Presidencia de la Cรกmara para dotarle de estabilidad y con ello evitar la conducciรณn facciosa de las sesiones.
Se crearon el Canal de Televisiรณn del Congreso para difundir la actividad legislativa y la Gaceta Parlamentaria para darles certeza a los grupos parlamentarios y al pรบblico sobre los asuntos en la agenda. El sistema de comisiones se rediseรฑรณ, se aprobรณ un sistema profesional de carrera mediante concursos abiertos y se crearon centros de estudios especializados. En esa legislatura, el nรบmero de iniciativas presentadas por los legisladores se triplicรณ y, de hecho, ya solo el 10% de las propuestas fueron originadas en el gobierno o el PRI, pues la oposiciรณn ya habรญa tomado el control.
El activismo legislativo de la oposiciรณn buscaba, por un lado, colocar en la agenda del debate parlamentario asuntos que no eran de interรฉs del gobierno y, por otro lado, obligar al PRI a asumir costos polรญticos por frenar propuestas legislativas, muchas de ellas inviables pero populares. Las tensiones entre las mayorรญas de ambas cรกmaras provocaron que el Congreso adquiriera un papel central en el debate pรบblico y que los medios y la sociedad prestaran atenciรณn a lo que sucedรญa en su interior. Asรญ, se dieron los primeros pasos para transformar la legislatura de tipo arena a transformadora pues por vez primera el legislativo frenaba las iniciativas presidenciales y tomaba decisiones con autonomรญa.
Los partidos y sus dirigentes hicieron de las cรกmaras el espacio idรณneo para negociar y alcanzar acuerdos. Los presidentes Vicente Fox y Felipe Calderรณn estuvieron obligados a negociar con los partidos para hacer cambios al marco jurรญdico pues no contaban con suficientes votos. Sin embargo, esa centralidad del poder legislativo empezรณ a disminuir con el retorno del PRI en 2012 y la aprobaciรณn del Pacto por Mรฉxico promovido por Enrique Peรฑa Nieto. Dicho instrumento polรญtico se impuso al Congreso y los partidos impidieron a los grupos parlamentarios hacer modificaciones al paquete de reformas pactado. Al mismo tiempo, la autonomรญa del poder legislativo ya habรญa generado sus primeras consecuencias negativas, como el uso discrecional de recursos, la transferencia ilegal de dinero del Congreso hacia campaรฑas, los sobornos a legisladores en la aprobaciรณn del presupuesto y los โmochesโ de proyectos de obra pรบblica aprobados en el ramo 23 del presupuesto. La complicidad en el mecanismo de desviaciรณn de recursos fue, para muchos legisladores, el cemento de la cohesiรณn parlamentaria.
En esos aรฑos, las comisiones legislativas dejaron de ser un sistema para eficientar el trabajo parlamentario pues los partidos hicieron de ellas un mecanismo de compensaciรณn para el reparto de recursos econรณmicos e institucionales, para impulsar las aspiraciones polรญticas de legisladores cercanos a los lรญderes o incluso para desagraviar a polรญticos marginados por sus propios grupos parlamentarios. En 2018 se llegรณ a tener 92 comisiones en el Senado y 107 en la Cรกmara de Diputados. Con ellas, los lรญderes parlamentarios premiaban la lealtad y la disciplina, no la capacidad ni la experiencia. De igual forma, los centros de estudios pronto fueron capturados mediante la polรญtica del reparto de posiciones para los partidos. Los espacios para el personal especializado fueron pronto ocupados por destacados militantes de los partidos. Con el ejercicio patrimonialista del poder parlamentario y el conjunto de esas acciones y decisiones, todos los partidos contribuyeron a retroceder en parte de lo avanzado en materia de fortalecimiento y profesionalizaciรณn del poder legislativo en Mรฉxico.
La vuelta al Congreso sometido
Los รบltimos tres aรฑos del poder legislativo en Mรฉxico se han caracterizado por un retorno a la legislatura arena donde se debate mucho pero se decide muy poco. Es la vuelta al Congreso sometido por el ejecutivo, controlado de forma externa y debilitado institucionalmente.
Si un parlamento democrรกtico moderno debe ser representativo, transparente, profesional, accesible, responsable y eficaz, el actual Congreso mexicano ha fracasado en varias de estas dimensiones. Aunque se avanzรณ en la representatividad en materia de paridad de gรฉnero, la sobrerrepresentaciรณn de la coaliciรณn Morena, PT y PES viola el lรญmite del 8% previsto por el artรญculo 54 constitucional al contar hoy con 64.6% de los asientos de la Cรกmara de Diputados a pesar de haber obtenido solamente el 45.9% de los votos en la elecciรณn de 2018.
((Este fenรณmeno de sobrerrepresentaciรณn no es nuevo, la autoridad electoral lo ha avalado tambiรฉn en 2012 y en 2015 cuando el PRI y el Partido Verde estaban sobrerrepresentados en 0.2% y 9.7%. Este ha sido un tema polรฉmico en semanas recientes por el cambio de criterios adoptado por el INE para la asignaciรณn de diputaciones plurinominales.
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A ello se debe sumar que ha habido un estancamiento e incluso retrocesos en la implementaciรณn de prรกcticas de parlamento abierto y rendiciรณn de cuentas. El uso y distribuciรณn de los recursos econรณmicos no ha cambiado. A pesar de los anuncios de una nueva polรญtica de โausteridadโ en las cรกmaras, el monto de recursos presupuestales ha aumentado aรฑo con aรฑo y la opacidad en su ejercicio a travรฉs de los grupos parlamentarios sigue siendo la misma que en legislaturas previas.
El estado actual del poder legislativo no fue originado exclusivamente por la amplia victoria de Morena o por el deseo del presidente Andrรฉs Manuel Lรณpez Obrador de ejercer el poder sin limitaciones, aunque esto sin duda profundizรณ su debilitamiento e hizo evidente la sumisiรณn del legislativo frente al ejecutivo. Con las amplias mayorรญas en ambas cรกmaras, el presidente y su partido controlan el comportamiento de los legisladores no solo a travรฉs de los premios o estรญmulos que administran los coordinadores parlamentarios sino principalmente mediante la promesa de futuras candidaturas para la reelecciรณn que controlan las dirigencias de los partidos. Con ello, se ha garantizado la obediencia, y se han aplicado sanciones y castigos informales hacia legisladores con mayor autonomรญa. Con la definiciรณn de candidaturas, las dirigencias de los partidos suelen premiar la lealtad y la disciplina, no la capacidad o el desempeรฑo.
En los aรฑos recientes, el poder legislativo ha renunciado a realizar ejercicios efectivos de rendiciรณn de cuentas de los funcionarios gubernamentales o a permitir el anรกlisis sistemรกtico de las iniciativas presidenciales. A ello debe sumarse que se han ido cerrado las puertas a la sociedad civil y a las organizaciones sociales para participar y enriquecer el contenido de los asuntos que se encuentran a discusiรณn en las cรกmaras. Primero por la limitada capacidad de la mayorรญa para modificar las propuestas que le interesan al ejecutivo, y despuรฉs bajo el pretexto de las nuevas condiciones de confinamiento por la pandemia.
Este proceso de desmantelamiento de las capacidades institucionales del Congreso ha sido producto de cรณmo han ejercido el poder parlamentario los partidos polรญticos en la รบltima dรฉcada, de la corrupciรณn en su interior y de la escasa atenciรณn que le han otorgado a su profesionalizaciรณn y optimizaciรณn de los recursos. Esto ha sucedido a pesar de los esfuerzos de algunas รกreas tรฉcnicas de ambas cรกmaras que con escasos recursos han resistido que la institucionalidad fracase o se vea interrumpida (por ejemplo, se ha reactivado el servicio profesional en la Cรกmara de Diputados, el Senado ha propiciado la permanencia de funcionarios y empleados de las รกreas tรฉcnicas de apoyo parlamentario y se ha disminuido el nรบmero de comisiones legislativas en ambas cรกmaras).
La restauraciรณn plena del presidencialismo hegemรณnico que desearรญa el actual gobierno pasa por refrendar la mayorรญa legislativa en la Cรกmara de Diputados. De lo contrario, el escenario similar al de la LVII Legislatura de 1997 de un Congreso dividido y un gobierno sin mayorรญa en la cรกmara baja podrรญa resurgir. Por eso resulta consecuente que las y los legisladores de la mayorรญa hayan renunciado a ejercer sus funciones constitucionales sustantivas y que su principal tarea sea la de โprotegerโ la imagen del ejecutivo. Se podrรญa coincidir con esa idea de que la pandemia cayรณ โcomo anillo al dedoโ a un Congreso que no delibera, que no se somete al escrutinio pรบblico, que ha renunciado a ejercer funciones bรกsicas y que obstaculiza la participaciรณn de actores sociales en sus procesos internos.
El conflicto que viene
Ademรกs del previsible enfrentamiento postelectoral que promueven algunos actores polรญticos al descalificar permanentemente a la autoridad electoral, el panorama para el legislativo de los prรณximos aรฑos es sombrรญo.
Las elecciones intermedias de 2021 en Mรฉxico no ofrecen muchas alternativas para el paรญs. Si Morena y sus aliados pierden la mayorรญa podremos esperar una polรญtica obstruccionista pero poco propositiva, pues los partidos de oposiciรณn no han logrado ofrecer alguna agenda mรกs allรก del freno. Sin embargo, ese escenario tambiรฉn podrรญa reactivar al Congreso en sus funciones esenciales, ocasionando tambiรฉn mรกs polarizaciรณn y mayores conflictos entre el ejecutivo y el legislativo. Por otro lado, si Morena refrenda su mayorรญa, entonces podremos ver cรณmo el Congreso tiende a su expresiรณn marginal y a una capacidad mรญnima o nula para influir en las decisiones pรบblicas. En ese escenario, su papel se asemejarรก al de una oficialรญa de partes del gobierno.
No puede haber altas expectativas mientras los partidos sigan privilegiando el amateurismo y la obediencia en la definiciรณn de candidaturas. En los aรฑos prรณximos podemos esperar un espectรกculo atractivo en los debates y sesiones plenarias de la Cรกmara de Diputados, pero poca efectividad en el ejercicio de sus funciones. El conflicto y las tensiones parecen ser una certeza en el futuro prรณximo. El Congreso que viene serรก atractivo como espectรกculo, como foro de debate, pero poco efectivo en su capacidad de transformaciรณn. ~
es politรณlogo, profesor de la UNAM y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias.
