La reforma constitucional de junio de 2008 en materia de justicia y seguridad tuvo entre sus mayores aciertos reconocer los derechos de las víctimas de delitos. La atención integral e inmediata y la representación jurídica en el procedimiento penal de estas personas deben ser garantizados para el ejercicio efectivo del resto de sus derechos.
En virtud de esta reforma, las víctimas dejan de ser meros datos y se convierten en protagonistas del proceso que están viviendo, ocupando una posición activa al participar y proponer las actuaciones y diligencias para la investigación de los hechos delictivos y/o violatorios de sus derechos, al tiempo de ser escuchadas y tomadas en cuenta en todo momento por las autoridades, a fin de crear en conjunto las estrategias que deberán seguirse.
La atención a las víctimas debe ser integral, porque las consecuencias del hecho victimizante trastocan la vida de las personas en ámbitos como el médico, psicológico, económico, social y familiar. Ante ello, las diversas instituciones que conforman el Sistema Nacional de Atención a Víctimas deben proporcionar, de manera conjunta, los servicios que les permitan resarcir los efectos causados por el delito o la violación a los derechos humanos. La ayuda y atención deben ser inmediatas, ya que se pretende que las personas víctimas puedan superar las consecuencias del hecho victimizante lo más pronto posible y con ello, recuperar las condiciones de vida que tenían antes del delito o la violación a sus derechos.
En este proceso, las víctimas tienen asignada a una persona abogada, quien las representa y asesora en todas las etapas del procedimiento, dándoles voz y voto respecto de las actuaciones que deben realizarse en cada etapa procesal, y generando las condiciones necesarias para su efectiva participación en el proceso. Para ello, les brinda información acerca de todas las actuaciones realizadas, los recursos jurídicos con los que cuenta, y los apoyos a los que puede acceder para enfrentar el daño inmediato ocasionado por los hechos delictivos.
El documento “Hallazgos 2017: Seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México” publicado recientemente por México Evalúa, presenta una radiografía completa del sistema de justicia penal, que nos permite identificar los avances y retos que aún enfrenta. Específicamente en el tema de víctimas, el análisis permite identificar tres aspectos relevantes que deben atenderse: el acceso a los recursos, el personal operativo y la homologación en la atención a las personas víctimas.
El acceso a los recursos
Si bien es cierto que se han asignado recursos al sistema de justicia penal, tanto a través de programas específicos como de asignaciones presupuestales, existen asimetrías claras en la inversión que se ha hecho para fortalecer la asesoría jurídica de víctimas. Existen varios fondos que proveen recursos federales, en el caso de los recursos económicos que provienen del Fondo de Aportaciones de Seguridad Pública (FASP), uno de los principales en el rubro, se debe a que solo pueden ser asignados a la asesoría jurídica cuando ésta pertenece a las procuradurías y/o fiscalías y a las secretarías de seguridad pública. Esto no sucede cuando forman parte de las defensorías o de los tribunales superiores de justicia, debido a que solo las instituciones de seguridad pública pueden ser receptoras de estos apoyos.
Los recursos del FASP tienen como objetivo que las entidades federativas cumplan con los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), que a su vez se materializan en diez programas de prioridad nacional. Uno de ellos es el de Implementación y desarrollo del sistema de justicia penal y sistemas complementarios, mismo que recibió un presupuesto de 492 millones 317 mil 230 pesos. En el informe de México Evalúa se observa una distribución estructurada y ordenada de los recursos, de conformidad con lo señalado por la ley y los programas nacionales.
Sin embargo, sería importante que la ley tome en cuenta para la asignación de los recursos del FASP que, además de las instituciones de seguridad pública, existen otras que participan en el sistema de justicia y que requieren el apoyo económico para poder atender las demandas en materia de asesoría y atención a víctimas que el mismo sistema de justicia ha impuesto.
Por su parte, según datos de México Evalúa, el presupuesto asignado a las instituciones federales del sistema de justicia penal en 2017 como parte del presupuesto de egresos de la federación, específicamente el otorgado a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV) y al Instituto Federal de Defensoría Pública (IFDP) son considerablemente menores que los del resto de las instituciones que intervienen en el sistema de justicia. Mientras que al Poder Judicial le fueron destinados 69 mil 477 millones 231 mil 563 pesos, a la Policía Federal 24 mil 093 millones 434 mil pesos y a la Procuraduría General de la República 15 mil 897 millones 460 mil 324 pesos, al IDFP se le asignaron 2 mil 397 millones 996 mil 963 pesos y a la CEAV 804 millones 354 mil 465 pesos. Es decir, el presupuesto para la Defensoría fue del 2.1% mientras que para la atención a víctimas fue del 0.7% del total aprobado para el Poder Judicial.
Si bien esto es entendible tomando en cuenta que las instituciones que reciben mayores recursos cubren mayor cantidad de funciones, lo cierto es que actualmente carecemos de datos que nos permitan determinar si existe proporcionalidad entre los recursos asignados a las instituciones y las funciones sustantivas y operativas que deben realizar. Un análisis de esta naturaleza nos permitiría varias cosas: a) hacer una asignación proporcional y equitativa de los recursos asignados al interior de la administración pública, b) proporcionarles a las instituciones que atienden y representan a víctimas los recursos económicos y de infraestructura indispensables para que puedan desempeñar de manera adecuada sus funciones y, c) identificar si los recursos asignados hasta el momento han sido suficientes o si es necesario hacer ajustes al presupuesto de las instituciones del sistema de justicia en general, y específicamente a la CEAV o las CEEAVS.
La representación jurídica de las víctimas se encuentra en las áreas comúnmente llamadas “asesoría jurídica”. Si bien institutos como el de la defensoría pública son los encargados de representar a las personas imputadas, las asesorías jurídicas en la actualidad están desperdigadas en diferentes modelos: algunas pertenecen a las fiscalías, otras a las defensorías, otras más están en las comisiones de atención a víctimas, como en algunas estatales y en la federal.
Al respecto, México Evalúa refirió que de las 31 entidades federativas que le respondieron, 19 ya cuentan con una CEEAV, sin embargo, en 12 la asesoría jurídica y representación legal sigue siendo parte de las procuradurías y fiscalías generales. Asimismo, aun cuando el 61.3% de los estados ya cuentan con una comisión estatal, muchas aún no operan en su totalidad, por lo que las funciones de asesoría las sigue realizando la fiscalía o procuraduría; tal es el caso de Tabasco y Morelos.
La falta de recursos específicos asignados para la atención de víctimas impacta a su vez en otros aspectos como la contratación de personal, el acondicionamiento de la infraestructura necesaria para la atención, el número de personas atendidas y los servicios que le son proporcionados. En términos generales, imposibilita que las personas servidoras públicas puedan proporcionar a las víctimas la atención integral e inmediata que requieren, dejando así desprotegidos sus derechos.
En todo caso, la diferencia en la asignación de recursos debe responder a proyecciones que contemplen los recursos humanos, económicos y estructurales requeridos, para que las instituciones, en la medida de sus funciones y atribuciones, puedan lograr las metas y objetivos planteados en la ley. De lo contrario, esta será letra muerta.
El personal operativo
La labor de asesoría, representación y acompañamiento que realiza el área de asesoría jurídica implica tiempo y disposición de personal. Actualmente no existe una medición aproximada de las horas que un asesor jurídico dedica para atender a una víctima. Esos datos serían de gran relevancia en la planeación institucional, ya que permitirían realizar estimaciones más apegadas a la realidad acerca del número de asesores que se requieren, lo que hasta el momento no se ha realizado.
Aunque la Ley General de Víctimas estableció un estándar según el cual en 2016 debían existir al menos 4,013 asesoras y asesores a nivel nacional para atender a las víctimas, en 2017, año que contempla el informe de México Evalúa, existían 957 funcionarios, es decir, 23% de los necesarios, lo que representaba un déficit de 3,060. De acuerdo con los datos estadísticos de esa fecha, estas personas servidoras públicas habrían tenido que atender a 24.2 millones de víctimas debido a que, en 2017, hubo una incidencia de 1,807,846 delitos, por lo que cada una hubiera tenido que brindar acompañamiento a un aproximado de 25 mil víctimas, hecho claramente imposible.
Actualmente las CEEAV son las que presentan un rezago mayor de personal, dado que, de las 22 instituciones locales que dieron información al respecto, 15 de ellas cuentan con menos de un asesor de víctimas por cada 100 mil habitantes.
La falta de personal en la asesoría jurídica no es un tema menor: impacta en la calidad de la atención a víctimas y genera problemas como retrasos en la revisión y seguimiento puntual de los asuntos, inconformidad por parte de las víctimas, sobrecarga de trabajo para los asesores jurídicos e imposibilidad de brindar la atención de manera óptima y dentro del tiempo establecido. Estas dificultades no pueden atribuirse a la falta de compromiso y responsabilidad de las y los asesores en el desempeño de su trabajo, sino a la falta de condiciones mínimas para realizarlo.
Aunque es importante alcanzar el estándar marcado en la ley, este debe adecuarse a las necesidades, características e incidencia delictiva de cada región, ya sea para aumentar o reducir el número de asesores. Hay que recalcar que las proyecciones y acciones institucionales que se presentaron a seis años para llegar a la cantidad de 4,013 asesores están retrasadas en cuanto a las obligaciones que actualmente estos deben cumplir. Sin embargo, el estándar señalado por la ley no habla de necesidades futuras, sino actuales, por lo que resulta fundamental que no se retrase su cumplimiento.
La homologación en la atención de las personas víctimas
Es importante generar estrategias y acciones que hagan posible que el respeto a los derechos humanos de las víctimas sea garantizado de la misma manera en todo el territorio nacional. Por lo tanto, es indispensable, tal como refiere México Evalúa, contar con una instancia técnica de coordinación nacional que defina y homologue las bases de colaboración entre las distintas instituciones y entidades federativas a través del intercambio de información y experiencias, con la finalidad de identificar las buenas prácticas o acciones que les han sido de utilidad para cumplir con la normatividad, así como para generar vínculos interinstitucionales en beneficio del respeto de los derechos de las víctimas.
Lo anterior permitiría subsanar la falta de información que existe en cuanto al número de operadoras y operadores capacitados, así como el número de los que se requieren para el adecuado funcionamiento del sistema. Estos datos harían posible planear las acciones y generar modelos de trabajo que homologuen la atención de las víctimas. Como lo refiere México Evalúa, existe una carencia de institucionalidad y estructura en las defensorías públicas y las comisiones de víctimas.
Asimismo, es importante generar mecanismos de evaluación y coordinación entre los diferentes organismos que participan en el sistema de justicia penal, para poder realizar un diagnóstico a partir de indicadores que midan el desempeño y el avance de las acciones llevadas a cabo. Esto permitirá enfocar los esfuerzos y maximizar los resultados.
Si bien en el informe de México Evalúa se aprecian pasos firmes del SNSP para consolidar el sistema penal acusatorio y atender las necesidades en materia de seguridad, esto no ha permeado en lo que se refiere a la atención a víctimas. La ley creó servicios para salvaguardar y garantizar derechos, que no han sido fortalecidos para su efectividad.
Esta deficiencia crea situaciones de revictimización y coloca a las personas encargadas de atender y representar a las víctimas en una situación vulnerante, sometiéndolas a cargas de trabajo insostenibles y llevándolas a tener fallas por la simple imposibilidad de hacer frente a la cantidad y complejidad de los casos.
El estado debe escuchar las quejas constantes de las víctimas que refieren esta desatención, pero es necesario que identifique las razones reales que las generan: a nivel estatal y federal, las comisiones ejecutivas de atención a víctimas operan con el mínimo indispensable. La falta de personal e infraestructura es evidente, tanto en la práctica como en los números que reporta el informe de México Evalúa.
Lo ideal, por supuesto, sería bajar el índice delictivo y que dejen de existir estas alarmantes cifras de víctimas en todo el país. A la par, debemos tener las condiciones adecuadas para que, desde el primer contacto que tengan con las personas que las atiendan, comience su necesario proceso de sanación y reparación.
Doctora en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Es investigadora y catedrática del Instituto Nacional de Ciencias Penales y profesora de la licenciatura en ciencia forense de la UNAM
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