En un episodio de la legendaria serie de la BBC Yes Minister, el atribulado Jim Hacker, que acaba de tomar posesiรณn de su cargo como ministro de Administraciones Pรบblicas, pregunta a su secretario de Estado cuรกntas personas trabajan en el departamento. Sir Humphrey replica que no muchas. “¿Dos mil, tres mil?”, sugiere el ministro. “Veintitrรฉs mil,para ser precisos”, responde. “ ¿Veintitrรฉs mil? ¿El ministerio de Administraciones Pรบblicas tiene veintitrรฉs mil burรณcratas administrando a los demรกs burรณcratas? Eso no puede ser. Hay que encargar un estudio para ver de cuรกnta gente podemos prescindir.” Sir Humphrey replica que eso ya se hizo el aรฑo anterior; el ministro pregunta por las conclusiones de la investigaciรณn. “Pues resulta que necesitamos quinientas personas mรกs.”
Esa parece ser la sensaciรณn mayoritaria que invade ahora a los ciudadanos espaรฑoles cuando piensan en su aparato administrativo: que siempre hacen falta quinientas personas mรกs. O que, para ser mรกs exactos, han venido haciendo falta, hasta que la crisis ha puesto en cuestiรณn la racionalidad de nuestra organizaciรณn pรบblica de la forma mรกs cruda posible, o sea, seรฑalando que no hay dinero para pagarla. Esta nueva percepciรณn se refiere casi de manera exclusiva al llamado Estado de las Autonomรญas y sus distintas derivaciones, que van de las empresas pรบblicas a las diputaciones, mancomunidades y fundaciones de todo tipo, una estructura institucional que, a medida que se abren los cajones, parece confirmarse como un monumento a la ineficiencia.
Ahora bien, si lo es, es porque ya lo era. Y a identificar sus patologรญas se ha dedicado no poca literatura especializada, que, por citar el tรญtulo de la conocida obra de Alejandro Nieto, lleva aรฑos denunciando el desgobierno de lo pรบblico. Sucede que elreparto de los beneficios de semejante modelo, alimentados a golpe de crรฉdito, relativizaba hasta ahora la magnitud de su relativo fracaso. Este es relativo, claro, desde el punto de vista de los intereses particulares a los que el sistema –la maraรฑa– venรญa sirviendo; pero no tan relativo si consideramos el buen funcionamiento de la sociedad en su conjunto. No hay, en esto, ningรบn misterio: ese buen funcionamiento ha tendido a ser un fin secundario respecto del fin principal, o sea, el crecimiento elefantiรกsico de la legislaciรณn y los organismos que presuntamente se encargan de aplicarla, para mejor colocar a los afines y expresar, de manera mรกs rotunda, la propia identidad local, regional o incluso nacional.
Como es natural, los propios interesados niegan con aspavientos que el desarrollo autonรณmico y provincial haya carecido de rigor o haya servido a fines distintos que los seรฑalados para ellos en los pomposos preรกmbulos de los boletines oficiales. ¡Todo va bien! Se ha ido creando asรญuna peculiar divergencia entre el discurso oficial y la percepciรณn de una buena parte de la ciudadanรญa, que encuentra dificultades para conciliar ese discurso con su experiencia cotidiana. Ya se trate de las embajadas autonรณmicas en el extranjero, de las televisiones pรบblicasy sus diversos consejos audiovisuales, o de los observatorios de aquello que sea menester observar en cada caso, es difรญcil sostener que estas ramificaciones administrativas sirvan para algo distinto que no sea de agencias de empleo para los partidos y para desviar recursos de las muy necesarias inversiones pรบblicas productivas que –ahora– tanto echamos en falta. No hay que ir muy lejos para comprobarlo; basta pensar en la utilidad comparada de estos organismos y la que poseerรญa una red pรบblica de guarderรญas con un horario ajustado al de la vida laboral. O en los obstรกculos al crecimiento que genera la pluralidad de normas autonรณmicas y locales para la creaciรณn de empresas. O en la absurda proliferaciรณn de universidades, que tiene como uno de sus efectos disminuir la movilidad de nuestros jรณvenes y hacer aรบn mรกs rรญgida nuestra sociedad de mesa camilla.
¡Si pudiรฉramos hablar razonablemente de estas cosas! Pero no podemos; y eso es parte del problema. No hay, en la esfera pรบblica espaรฑola, espacio para sostener un debate mesurado sobre la eficacia del actual sistema administrativo. Y las razones que explican esta carencia son mรกs diversas de lo que parece. De un lado, por supuesto, tenemos la presiรณn ejercida por los nacionalismos histรณricos, para los que una revisiรณn competencial es puro anatema, empeรฑados como estรกn en construir sus pequeรฑas soberanรญas; de otro, el extraรฑo prestigio de que ha venido gozando el nacionalismo en las filas de la izquierda desde el fin de la dictadura, acaso como reacciรณn preventiva frente al jacobinismo conservador. Sea como fuere, la crรญtica de nuestro entramado administrativo se ha venido despachando alegremente mediante la invocaciรณn del derecho que asistirรญa a catalanes, riojanos o andaluces –despojados asรญde su condiciรณn de ciudadanos– a vivir en comunidades tan capaces de acumular normas y personal como las demรกs, sin que en ningรบn momento entraran en consideraciรณn los efectos de esta carrera desenfrenada para la totalidad social. Asรญ, en lugar de ocuparnos de modernizar el paรญs en el marco de una creciente competencia internacional, nos hemos dedicado a rivalizar en ingenierรญa administrativa. A lo anterior hay que sumar la tendencia del electorado a adherirse a su partido polรญtico de preferencia como si de un club de futbol se tratara, de manera que quien entre nosotros vive –salarial o emocionalmente– de un orden dado apenas se permite criticarlo. Ya lo decรญa Bertolt Brecht: “Primero la comida, luego la moral.”
Hay, no obstante, una razรณn suplementaria para explicar la inercia sociopolรญtica que ha culminado en nuestro paralizante pseudofederalismo. Se trata del asunto generacional. A pesar de Ortega y Gasset, no somos en Espaรฑa amigos de pensar en tรฉrminos de generaciones –quizรกporque no somos muy aficionados a pensar en general–; rara vez, fuera de los estudios literarios, las comparamos o describimos los conflictos que se plantean naturalmente por el hecho de que unas preceden a otras y estas รบltimas tienen que vรฉrselas con el mundo que aquellas han conformado. La polรญtica, subrayaba hace poco el filรณsofo Dieter Thomรคen las pรกginas de Die Zeit, es un cruento juego entre generaciones. La ceguera al respecto es especialmente conspicua en el caso del movimiento 15-M, que, al igual que su equivalente israelรญ, puede interpretarse, sobre todo, como una protesta por la injusticia intergeneracional padecida por los jรณvenes en relaciรณn a sus mayores, quienes gozaron de unas condiciones –primero para comprar una casa, luego para encontrar un trabajo y ahora para cobrar una pensiรณn– hoy severamente endurecidas debido a las decisiones tomadas por esos mismos mayores. Paradรณjicamente, los manifestantes espaรฑoles no demandan, por ejemplo, un mercado de trabajo mรกs flexible que deje de proteger de manera desmedida al veterano mientras castiga al principiante, sino que aspiran, con ingenuidad, a universalizar aquella protecciรณn mรกxima.
Pues bien, se dirรญa que esta discrepancia entre las generaciones tiene una especial importancia en Espaรฑa, porque establece una fuerte separaciรณn entre los protagonistas del cambio experimentado en la transiciรณn a la democracia y los posteriores herederos de la exitosa modernizaciรณn del paรญs. Los primeros estรกn todavรญa fascinados por la magnitud de la transformaciรณn vivida por la sociedad espaรฑola en las รบltimas dรฉcadas y muestran una especial querencia hacia los sรญmbolos que la expresan –como la ministra embarazada ante su ejรฉrcito–, a despecho de las evidentes disfunciones que ella padece. Por contra, los segundos son mรกs conscientes de esos defectos, porque los padecen en directo, pero chocan de continuo con la holgazanerรญa autosatisfecha de sus mayores. Dado que ellos son tambiรฉn los principales beneficiarios del statu quo, nos encontramos con un notable obstรกculo psicosocial para la necesaria reforma del complejo pรบblico-privado espaรฑol.
Hay que apresurarse a seรฑalar que los males que lo aquejan no tienen que ver ni con el personal ni con el gasto en sentido estricto, sino con la forma en que personal y gasto son empleados. Mรกs que un problema de dimensiones, tenemos un problema de racionalidad. Y es paradรณjico, aunque suela pensarse lo contrario, que el fracaso del sistema administrativo impida que hagamos polรญtica, porque limita sobremanera su margen de acciรณn. Hace poco, a cuenta del traspaso de poderes en Extremadura, el dirigente socialista Guillermo Fernรกndez Vara respondiรณa las pretensiones transideolรณgicas de su sucesor al frente del gobierno regional negando la premisa mayor formulada por รฉl para justificar su pacto contra natura con Izquierda Unida: “Claro que hay ideologรญas. La polรญtica no es una gestorรญa que se saca a concurso.” Lo que es cierto, pero tambiรฉn falso. Porque el primer deber de toda administraciรณn pรบblica es funcionar con neutral eficacia en la gestiรณn de todo aquello sobre lo que ya existe (en esto hay una amplia coincidencia entre distintos credos polรญticos): sanidad, educaciรณn, empleo, protecciรณn social. Tal como escribe Geoff Mulgan en Good and bad power, su excelente libro sobre el Estado:
Hay un grado sorprendente de consenso a lo largo del espectro polรญtico acerca de los criterios clave con arreglo a los cuales debe juzgarse, al menos en principio, la acciรณn de un gobierno, si bien hay menos acuerdo sobre cรณmo medir sus distintas prioridades.
En ese sentido, no se entiende quรฉrelaciรณn guarda con la pureza ideolรณgica el hecho de que los gerentes de los hospitales sean nombrados por tener el carnet del partido y no por sus mรฉritos profesionales; no se entiende porque no guarda ninguna. De ahรญque parezca mรกs aconsejable gestionar bien primero para, con los frutos asรญcosechados, poder hacer polรญtica –o sea, establecer prioridades– despuรฉs.
Podemos ilustrar los problemas del aparato pรบblico espaรฑol estableciendo una analogรญa con el concepto econรณmico de productividad. Se refiere, como es sabido, al pleno empleo de los recursos econรณmicos y apunta, por lo tanto, hacia el mรกximo rendimiento potencial de una economรญa. Variable decisiva de la misma es la organizaciรณn de los recursos, de manera que, por ejemplo, un mercado laboralrรญgido impedirรกla distribuciรณn รณptima de los empleos en funciรณn de las capacidades, lastrando el rendimiento general del sistema econรณmico y aumentando la brecha entre lo que podrรญa dar de sรญ y su rendimiento efectivo. No se trata de medir matemรกticamente los resultados de la gestiรณn administrativa, pero esta analogรญa sรญ nos permite formarnos una idea general de su rendimiento en relaciรณn a su efecto –benรฉfico o paralizante– sobre el cuerpo social. Es verdad que el uso de esta comparaciรณn molestarรก a quienes lamentan que una ideologรญa de la eficiencia se haya abalanzado sobre nosotros y nos haya convertido en esclavos, ¡con lo bien que se vivรญa cuando la vida era mรกs relajada! Sin embargo, cuando hablamos del funcionamiento efectivo del sector pรบblico, parece que su eficacia debe constituir un principio rector de toda evaluaciรณn, porque de lo contrario estaremos sancionando –en nombre del sosiego existencial– que los funcionarios tomen cinco cafรฉs cada maรฑana o las universidades produzcan licenciados con faltas de ortografรญa. Digamos, por tanto, que un sistema administrativo tiene que ser eficaz al menos en el cumplimiento de los fines para los que estรกdiseรฑado, siendo su finalidad general contribuir al bienestar de la sociedad con la que se entreteje, promoviendo su dinamismo al tiempo que proporciona la cobertura social necesaria para sus miembros mรกs desfavorecidos.
Por supuesto, esto admite infinitos matices, pero no hace falta entrar en ellos para discutir el caso espaรฑol. Ya que lo caracterรญstico del caso espaรฑol es la abundancia de factores que provocan una desviaciรณn radical de los fines bรกsicos de la acciรณn administrativa. Y con ello, claro, una dramรกtica divergencia entre los resultados obtenidos por esta y su rendimiento potencial. No es que nuestro caso sea รบnico, ni el peor imaginable; pero tenemos que decidir si vamos a compararnos con Togo o con Suiza.
Asรญ las cosas, hay que buscar la clave de nuestro desgobierno en la lรณgica subyacente a la mayorรญa de las decisiones polรญtico-administrativas. Hablamos de toda clase de decisiones: las que ataรฑen al reparto de competencias entre centro y periferia, asรญcomo entre las regiones, las provincias y los ayuntamientos; las relativas a la coordinaciรณn entre las distintas autonomรญas; las que se refieren al diseรฑo de los organismos encargados de ejecutar esas competencias; las que rigen su funcionamiento efectivo en relaciรณn con su sociedad, por ejemplo, determinando los requisitos necesarios para abrir una empresa o para ser beneficiario de ayudas sociales; y, en fin, las decisiones mismas tal como son adoptadas por funcionarios concretos en situaciones especรญficas, conforme a las directrices seรฑaladas por sus superiores jerรกrquicos, a menudo designados polรญticamente: desde la concesiรณn de obras o servicios pรบblicos al reparto de los fondos universitarios o la recalificaciรณn urbanรญstica de una finca. Nรณtese que estamos dejando fuera un aspecto tan determinante como es el sistema mismo de reclutamiento del funcionariado que, entre nosotros, como sucede tambiรฉn con los profesores, no es el mejor de los posibles; no somos ni Singapur en lo primero ni Finlandia en lo segundo. Pero dejando esto a un lado, el problema es que la mayor parte de esas decisiones estรกn condicionadas por lรณgicas externas a los fines que deberรญan perseguir, esto es, por la desviaciรณn hacia finalidades espurias impuestas por los partidos en el gobierno, que colonizan con ello la neutralidad mรญnima que cabe esperar de la administraciรณn pรบblica.
¿Quรฉlรณgicas son estas? Me temo que la listaes larga: (I) la lรณgica partidista, que exige buscar acomodo y salario para el mรกximo nรบmero posible de miembros del partido y sus correspondientes parientes, a ser posible preservando los equilibrios internos de la correspondiente formaciรณn polรญtica; (II) la lรณgica nacionalista, que exige acumular competencias sin atender a su mejor ubicaciรณn, asรญcomo dar un barniz identitario al mayor nรบmero posible de polรญticas pรบblicas; (III) la lรณgica autonomista, que exige reproducir las patologรญas nacionalistas entodas las regiones, con el resultado prรกctico del surgimiento de diecisiete predios legislativos sin coordinaciรณn entre sรญ; (IV) la lรณgica gobierno/oposiciรณn, conforme a la cual los dos partidos mayoritarios no pueden ponerse de acuerdo para racionalizar este sistema, porque el primero que lo propone es criticado por su oponente; (V) la lรณgica de las creencias ideolรณgicas, que impide la introducciรณn de innovaciones en materia de polรญtica pรบblica, como las practicadas en los paรญses nรณrdicos con el sistema de bonos, por considerarse un atentado contra el monopolio pรบblico en la provisiรณn directa de servicios; (VI) la lรณgica de los intereses creados, que supone mantener los privilegios heredados por ciertos colectivos a fin de evitar todo conflicto con ellos; y, finalmente, como precipitado fatal de todo lo anterior, (VII) la lรณgica clientelar que determina una relaciรณn parasitaria entre la administraciรณn pรบblica y aquellos grupos e individuos que, por virtud de una relaciรณn de afinidad ideolรณgica o de intereses con los gobiernos correspondientes, se constituyen en beneficiarios estructurales de las decisiones polรญtico-administrativas (ya se trate de contratos municipales de limpieza, de la subvenciรณn a cantores flamencos o de las empresas encargadas de la publicidad institucional).
Tristemente, el resultado es una toma de decisiones que solo incorpora la eficacia social como finalidad residual, o sea, como el efecto hipotรฉtico de la acciรณn administrativa una vez que los intereses encarnados en las lรณgicas citadas han sido satisfechos. Dicho de otra manera, no se diseรฑa un organismo ni se concede un contrato de obra pรบblica en razรณn de la idoneidad de aquel o de la mejor oferta, sino que ambos, organismo y concesiรณn, son instrumentos para lograr un findiferente y, mรกs bien, inconfesable. Es asรญ imposible que el rendimiento total de la administraciรณn espaรฑola se aproxime siquiera a su mรกximo potencial.
Esta argumentaciรณn provoca a menudo una curiosa reacciรณn entre los ciudadanos, a saber, la de relativizar la excepcionalidad espaรฑola: en todas partes, se dice, pasa lo mismo. Y es verdad que en todas partes hay clientelismo, cazadores de rentas y cierto grado de corrupciรณn; pero no en el mismo grado. Si fuera asรญ, el rendimiento de todas las sociedades serรญa parejo, cosa que no sucede: Espaรฑa no es Rumanรญa, pero tampoco Austria ni desde luego Dinamarca. Aunque todo sistema social contiene disfunciones, la diferencia estriba en su nรบmero, que, a su vez, se relaciona directamente con la atmรณsfera cultural dominante en cada uno de ellos. Que la exgerente del Patronato de Turismo de la Costa del Sol, con un sueldo bruto cercano a los cien mil euros, cargase en la tarjeta de crรฉdito oficial las facturas del supermercado solo puede concebirse en un paรญs como el nuestro; aunque mรกs sintomรกtico es el hecho de que el conocimiento pรบblico de su conducta no haya tenido consecuencias de ninguna clase. ¡Y solo es un ejemplo entre miles! En fin, difรญcilmente serรกeficaz una sociedad donde las posiciones relativas ocupadas por sus miembros dependen antes de sus relaciones de pertenencia –al partido, la familia, el cรญrculo de amigos– que de sus mรฉritos para ocuparlas.
Esto รบltimo tiene una importancia mayor de la aparente. Dice la teorรญa de los niveles administrativos que cuanto mรกs cerca estรฉn los รณrganos decisorios de los afectados por sus decisiones, mejores serรกn estas. Sin embargo, en Espaรฑa parece suceder lo contrario: cuanto mรกs cerca, peor. O sea, mayor es la probabilidad de que la decisiรณn se vea contaminada por las lรณgicas antes descritas. Se dirรญa que esto no es mรกs que la traslaciรณn del aguachirle espaรฑol, por parafrasear a Luis Cernuda, a las relaciones socioadministrativas. Nuestra inclinaciรณn hacia el familismo y el amiguismo contribuye a la emanaciรณn de una รฉtica pรบblica que no es digna de tal nombre, con la consiguiente privatizaciรณn de los recursos y las decisiones administrativas. ¿Significa esto que no cumplimos con las condiciones requeridas para el buen despliegue de una organizaciรณn federal o cuasi federal del poder? Pues podrรญa ser. Porque el federalismo es un muy delicado mecanismo sociopolรญtico, que exige la preservaciรณn constante de un equilibrio –por naturaleza inestable– entre sus distintas partes, para el buen funcionamiento del conjunto del sistema. Tanto mรกs en una รฉpoca, la nuestra, marcada por una creciente interconexiรณn y movilidad de las sociedades y sus actores. Si lo que Espaรฑa tiene que ofrecer como respuesta a este complejo escenario es la proliferaciรณn de sociedades de bolsillo que solo con dificultad se coordinan entre sรญ, estamos condenados al fracaso.
Sin embargo, no parece que podamos permitirnos por mรกs tiempo seguir como hasta ahora. Hay que preguntarse, entonces, si la presiรณn combinada de la crisis y de las directrices europeas puede servir para racionalizar de verdad el sistema pรบblico espaรฑol. Y la respuesta es que sรญ, pero a condiciรณn de que comprendamos –todos– que la reforma es necesaria. Solo asรญpodrรกforjarse el consenso necesario para ejecutar los cambios que demanda el caos que el crecimiento desordenado de las autonomรญas –partidos mediante– ha terminado por crear. En realidad, es mรกs difรญcil alcanzar ese consenso que dar con el diseรฑo institucional y polรญtico adecuado, porque el repertorio de soluciones internacionales estan amplio y estรก tan bien documentado que no hay mรกs que adoptar las herramientas que mejor salgan paradas en la comparaciรณn. Aunque tambiรฉn podemos encargar un estudio y llegar a la conclusiรณn de que necesitamos, para empezar, quinientas personas mรกs. ~
(Mรกlaga, 1974) es catedrรกtico de ciencia polรญtica en la Universidad de Mรกlaga. Su libro mรกs reciente es 'Ficciรณn fatal. Ensayo sobre Vรฉrtigo' (Taurus, 2024).
