Los enredos de la inmunidad política

Parece haber dos grandes tradciones políticas respecto de la inmunidad de la que gozan los funcionarios públicos. 
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El reciente procesamiento del ex-presidente francés Nicolas Sarkozy ha vuelto a sacar a la palestra del debate público la inmunidad presidencial y, en general, los regímenes jurídicos que otorgamos a políticos y representantes electos. El ex-mandatario francés, sin inmunidad desde un mes después de cesar en el cargo, fue detenido recientemente para comparecer ante un tribunal en una causa por corrupción y tráfico de influencias. No es la primera vez que declara, pero sí la primera que un ex-presidente de la República es detenido, aunque el debate viene de lejos. En 2012 François Hollande creó una “comisión de moralidad” presidida por Lionel Jospin para debatir la ética en política, incluyendo la inmunidad presidencial.

El caso de Sarkozy no es único, ni el más sonado. Sin salir de Europa, Silvio Berlusconi ha hecho un arte de esquivar a los jueces desde el amplio régimen de inmunidades que Italia otorga a sus políticos. El diputado y ex-vicepresidente salvadoreño José Francisco Merino la emprendió a tiros con la policía durante una borrachera e hirió a una agente, pero no pudo ser procesado –que el partido de Merino promoviese una “ley seca” para El Salvador añade unas gotas de ironía. Y los lectores recordarán la peripecia de Julio César Godoy Toscano, el empresario que fue acusado de blanqueo de dinero y relaciones con el cártel “La Familia” antes de poder jurar como diputado. Godoy Toscano se ocultó durante 15 meses hasta que, en septiembre de 2010, sorteó los controles para acceder a la Cámara de Diputados, juró el cargo y obtuvo la ansiada inmunidad (posteriormente fue desaforado y volvió a desaparecer).

Sin llegar a estos extremos, en España el debate sobre inmunidades y aforamientos se ha reactivado recientemente, ante lo que se percibe por la ciudadanía como escasa ejemplaridad y sobreabundancia de privilegios de los políticos. Incluso han circulado cifras sobre la existencia de unos supuestos 10.000 aforados en el país (a grandes rasgos, los aforados no gozan de inmunidad, pero sólo pueden ser juzgados por tribunales determinados). También la situación legal del rey Juan Carlos una vez abdicada la corona, y la tramitación de urgencia de una ley para garantizar su aforamiento, han sido objeto de polémica.

La opinión pública en todo el mundo recibe con incomprensión las informaciones sobre inmunidad en política, y no sin motivos. En sociedades democráticas, la existencia de tales (aparentes) privilegios parece chocar de frente con el pilar básico de la igualdad ante la ley. No obstante, el origen de la inmunidad parlamentaria y presidencial se remonta al nacimiento mismo de los modernos regímenes representativos. La inmunidad presidencial en los EEUU obedece a un intento de los framers de poner a la máxima autoridad de la República a resguardo de juicios de motivación política. En la Francia revolucionaria, durante los debates constitucionales de 1791, los representantes electos estimaron oportuno protegerse de la acción de jueces afectos al Ancien Régime extendiendo la protección frente a estos no sólo a la libertad de palabra, sino a cualquier causa. La tradición política británica, sin embargo, quizás amparada en su larga historia de libertad de palabra y garantías políticas, no escogió reconocer inmunidad a sus parlamentarios.

Existen dos grandes tradiciones políticas respecto a la inmunidad. Por un lado, el sur y el este de Europa han optado por otorgar amplios privilegios a cargos políticos y representantes electos, pero la región donde los niveles de inmunidad son máximos es América Latina. Por ejemplo, en Paraguay, antes de poder procesar a un presidente o ministro se requieren dos tercios de la cámara baja para el impeachment, más otra mayoría equivalente en el Senado para la destitución.

En el otro extremo de la distribución hallamos al Reino Unido, a algunas de sus antiguas colonias -como Australia, Canadá, Sudáfrica e India-, y a Suecia. Estados Unidos conjuga niveles generales bajos de protección con amplia inmunidad para un cargo específico: el Presidente. Y España, pese a la controversia, parece situarse más cerca de la “pérfida Albión” que de sus hermanos transatlánticos. Un grupo de países con protección media incluye a México, la mayoría de escandinavos, Francia y Alemania.

Una pregunta pertinente es si los niveles de inmunidad política tienen relación con la calidad del gobierno. La tradición política occidental ha tendido a ver como necesario (o imprescindible) algún grado de protección. No obstante, la ciencia política parece haber prestado muy poca atención a estas cuestiones. En 2013 Karthik Reddy, Moritz Schularick y Vasiliki Skreta publicaron un estudio sobre la inmunidad en las democracias, del que tomo buena parte de los datos de este artículo. ¿Su conclusión? Niveles altos de inmunidad tienden a asociarse a menor calidad en la gobernanza -y, según ellos, la larga edad media de estas legislaciones, que suele datar del origen de cada democracia, excluye que la causalidad vaya en sentido contrario.  Así que quizás no estemos en condiciones de enterrar el debate.