Para bien o para mal, despuรฉs de cada elecciรณn presidencial reciente ha habido una discusiรณn y eventual reforma de las reglas electorales. Casi por fuerza, este debate ha estado permeado por el resultado electoral inmediato anterior y la identidad del ganador o perdedor. ยฟQuรฉ tenemos ahora? El resultado electoral del primero de julio de 2018 no fue del todo sorpresivo. Por meses, las encuestas electorales anticipaban un triunfo de Andrรฉs Manuel Lรณpez Obrador y la alternancia en el poder era previsible por lo menos desde un aรฑo antes. Lo que sรญ resultรณ relativamente sorpresivo fue la contundencia de su triunfo y que su coaliciรณn consiguiera la mayorรญa absoluta en ambas cรกmaras del Congreso.
La รบltima vez que Mรฉxico eligiรณ a un presidente con una mayorรญa absoluta de votos fue en 1988, en proceso electoral organizado por el propio gobierno y plagado de acusaciones de fraude. Y la รบltima vez que un presidente contรณ con mayorรญa en ambas cรกmaras fue en 1994, misma que perderรญa tres aรฑos despuรฉs, dando pie a un periodo de veintiรบn aรฑos de gobiernos divididos o sin mayorรญa.
Entre 1997 y 2018, se llegรณ a pensar que la recurrencia de los gobiernos divididos en Mรฉxico era un obstรกculo para que los presidentes en turno implementaran sus agendas legislativas. En realidad, como ocurre en otros regรญmenes presidenciales, los gobiernos divididos obligaron a construir coaliciones legislativas con mayor o menor รฉxito en diferentes รกmbitos. Otra preocupaciรณn durante aรฑos recientes era la creciente fragmentaciรณn del sistema de partidos. Junto con esta, habรญa quienes veรญan como un riesgo la posibilidad de elegir a un presidente con una mayorรญa relativa de votos dรฉbil o cercana a un tercio.
Sin embargo, las elecciones de 2018 rompieron ambos pronรณsticos. En vez de una mayor fragmentaciรณn, los tres principales partidos polรญticos โpri, pan y prdโ sufrieron un voto de castigo sin precedentes a favor de Morena, un partido polรญtico registrado apenas en 2015. Y en vez de tener un nuevo gobierno sin mayorรญa, volvimos a tener un gobierno unificado.
Desde 1988 ningรบn presidente habรญa conseguido una mayorรญa absoluta de votos. Pero las condiciones de las elecciones de 1988 y 2018 no pueden ser mรกs distintas: mientras que la primera fue fraudulenta y sumamente cuestionable, la segunda se consiguiรณ de manera democrรกtica. En el aรฑo 2018 observamos apenas la tercera alternancia partidista en la presidencia y, tambiรฉn, podrรญa decirse que fue la primera alternancia hacia la izquierda en Mรฉxico. El que podamos contar estos hitos con los dedos de la mano nos habla de lo joven que es la democracia mexicana. El que cada elecciรณn presidencial reciente haya sido organizada bajo reglas diferentes nos habla, ademรกs, de que los actores polรญticos no han logrado un acuerdo duradero en torno a las reglas del juego y, por ende, reformar las leyes electorales sigue siendo parte de las negociaciones polรญticas de cada sexenio.
Los resultados electorales observados entre 1988 y 2018 no podrรญan entenderse sin los cambios sociales del periodo, pero tampoco sin los cambios fundamentales en las reglas del juego polรญtico-electoral. Curiosamente, con el regreso de un gobierno unificado han vuelto algunas preocupaciones propias de muchos sistemas presidenciales, pero tambiรฉn de nuestro pasado autoritario: en una democracia constitucional no consolidada como la mexicana, ยฟpuede ser un riesgo que el presidente en turno tenga demasiado poder? ยฟEl gobierno unificado puede ser utilizado para debilitar a la democracia? A la luz del 2018, ยฟhace falta una nueva reforma polรญtico-electoral?
Hasta el momento de escribir este ensayo, ni el presidente ni su bancada han presentado una iniciativa de reforma electoral propiamente dicha. No obstante, el pasado 5 de febrero de 2019, en su discurso por el aniversario de la Constituciรณn de 1917, en Querรฉtaro, el presidente afirmรณ que โno tenemos un autรฉntico sistema polรญtico democrรกticoโ y agregรณ que โtenemos que establecer una autรฉntica democracia, acabar con los fraudes electorales; que no se compren los votos, que no se utilice el presupuesto para favorecer a ningรบn partido, a ningรบn candidatoโ.
Los propios resultados electorales hacen muy difรญcil argumentar que no tenemos un sistema democrรกtico en Mรฉxico. A nivel federal, el partido en el gobierno ha perdido tres veces la presidencia, y se cuenta con mรกs de veinte aรฑos de gobiernos divididos. A nivel local, ha habido una creciente alternancia en los gobiernos estatales y municipales, asรญ como mรกrgenes de victoria cada vez mรกs reรฑidos. Los gobiernos divididos โtanto horizontal como verticalmenteโ y el cรบmulo de coaliciones electorales exitosas muestran que en Mรฉxico es posible que el partido en el gobierno pierda elecciones โuna seรฑal mรญnima pero contundente de un entorno democrรกtico.
Sin embargo, tampoco podrรญa afirmarse que hoy contamos ya con una democracia consolidada o, si se quiere, autรฉntica. Un rasgo distintivo de esta consolidaciรณn serรญa que los actores polรญticos estรฉn de acuerdo con un conjunto de reglas del juego conocidas con anticipaciรณn: es decir, que exista incertidumbre sobre los resultados electorales, pero una certeza absoluta sobre las reglas y su validez. Pero si las reglas โo los รกrbitrosโ del juego cambian sexenio a sexenio es difรญcil hablar de una consolidaciรณn democrรกtica o, inclusive, de un Estado de derecho: reformas caprichosas a las reglas del juego pueden favorecer o causar injusticias a actores polรญticos de un signo u otro.
Otra seรฑal del camino pendiente por recorrer tiene que ver con la aceptaciรณn o la impugnaciรณn de los resultados. Un triunfo por un margen estrecho deberรญa ser aceptado con la misma facilidad que uno abultado. En general, si bien es deseable que cualquier irregularidad de la contienda pueda ser impugnada ante tribunales especializados, la anulaciรณn de elecciones deberรญa ser poco habitual por una razรณn simple: si los procedimientos de cada etapa previa a la jornada electoral se cumplen conforme al buen derecho, el veredicto de las urnas no deberรญa ser alterado por los magistrados mรกs que de manera excepcional.
Para juzgar la calidad de una democracia no basta evaluar los resultados, sino tambiรฉn las reglas y procedimientos subyacentes. Destaco tan solo algunos aspectos clave que dan certeza a nuestros procesos electorales desde hace ya varios aรฑos: un padrรณn electoral confiable, una invitaciรณn aleatoria a ciudadanas y ciudadanos para fungir como funcionarios de casilla que cuenten y vigilen los sufragios, resultados preliminares o conteos rรกpidos dados a conocer de manera oportuna. El sistema de partidos cuenta, por su parte, con financiamiento pรบblico generoso y acceso garantizado a radio y televisiรณn.
Mรกs allรก de las reglas, la calidad de los รกrbitros que las implementan y sancionan tambiรฉn importa. Contar con un organismo electoral nacional, una burocracia electoral profesional y una serie de tribunales especializados en materia electoral contribuye a la legalidad y certeza de los procesos electorales. En el caso de los รกrbitros electorales โal igual que con el poder judicial y otros organismos autรณnomosโ ha sido de suma importancia poder contar con una renovaciรณn escalonada de sus integrantes de modo que estos รณrganos no reflejen las preferencias de una sola coaliciรณn legislativa. Es necesario, ademรกs, que las designaciones tengan el apoyo de mayorรญas calificadas en el Congreso y que, una vez en funciones, se respete su autonomรญa e independencia.
La transiciรณn democrรกtica mexicana tambiรฉn ha estado acompaรฑada de importantes reformas en el sistema electoral. Entre ellas destaca, en primer lugar, la introducciรณn de la representaciรณn proporcional en los Congresos locales y federal. Sin esta figura habrรญa sido mucho mรกs difรญcil derrotar en su momento al partido hegemรณnico o bien construir un sistema plural de partidos. Reformas mรกs recientes, como el principio de paridad de gรฉnero en candidaturas, la reelecciรณn legislativa y municipal o las candidaturas independientes, han fortalecido nuestra democracia.
A la luz de la evidencia y del cรบmulo de reformas electorales, es insostenible argumentar que la primera elecciรณn democrรกtica ocurriรณ en 2018, o que las elecciones apenas dejarรกn de ser fraudulentas de ahora en adelante. Del mismo modo, argรผir que las instituciones y reglas electorales construidas y reformadas en las รบltimas tres dรฉcadas son indeseables por ser una especie de legado corrupto de la mafia del poder se cae por su propio peso.
Estas instituciones y reglas, imperfectas como lo son, han sido el fruto de acuerdos y negociaciones en las que muchos de los polรญticos que hoy estรกn en el poder participaron activamente o han sido sus beneficiarios. Para no ir mรกs lejos, las reformas polรญtico-electorales de 2008 y 2014 buscaron atender, de una forma u otra, los agravios de quien hoy ocupa la presidencia. La legitimidad democrรกtica del nuevo gobierno no podrรญa explicarse sin el marco institucional con que llegรณ al poder.
Todo lo anterior no implica que las reglas e instituciones electorales no puedan mejorarse. Si bien las elecciones no son fraudulentas, aรบn estamos lejos de contar con elecciones plenamente libres y justas โla coloquialmente llamada cancha disparejaโ. Implica, eso sรญ, que tirar por la borda las normas y las instituciones electorales de la transiciรณn puede debilitar a la democracia. Reformar temas especรญficos con el consenso de una mayorรญa de fuerzas polรญticas es preferible al โborrรณn y cuenta nuevaโ que han llegado a sugerir algunos โsobre todo en un contexto de gobierno unificado.
Baste un ejemplo. Desterrar la compra de votos o el desvรญo de recursos para favorecer a un partido o candidato requiere de reformas tanto legales como polรญticas concretas que a menudo escapan al รกmbito estrictamente electoral. Los รกrbitros electorales no pueden vigilar el ejercicio del gasto pรบblico federal o local o monitorear los viejos o nuevos programas sociales. Tales tareas corresponden a otros รณrganos y a otros mecanismos de control gubernamental.
ยฟCรณmo distinguir entre mejores o peores reglas electorales? No hay atajos, pero en general son deseables reglas que promuevan elecciones mรกs competitivas, y no al revรฉs. Tambiรฉn son preferibles reglas que fortalezcan los vรญnculos de representaciรณn entre ciudadanos y mandatarios, o aquellas que promuevan una representaciรณn mรกs proporcional en los Congresos. El sesgo de sobrerrepresentaciรณn que prevalece en nuestro sistema electoral, y que en las elecciones mรกs recientes favoreciรณ a Morena, en el pasado favoreciรณ al pri y fue criticado por los partidos de oposiciรณn a diestra y siniestra.
Para impedir el desvรญo de recursos pรบblicos hacia campaรฑas y elecciones โo bien para combatir la corrupciรณn en generalโ hacen falta reglas que fortalezcan los contrapesos y la vigilancia de los gobiernos federal y local. No basta la supuesta voluntad de una persona porque una sola persona no puede vigilar todo el aparato gubernamental. Para fortalecer la democracia y facilitar el castigo a los malos gobiernos hace falta fortalecer los mecanismos de rendiciรณn de cuentas del ejercicio del poder.
Desde esta perspectiva normativa, durante el primer aรฑo del gobierno ha habido al menos tres seรฑales preocupantes. En primer lugar, la propuesta de introducir la revocaciรณn de mandato en las elecciones intermedias de 2021 no es buena idea porque implica cambiar las reglas de un mandato que ya estรก en marcha. ยฟImplementar la revocaciรณn en 2021 es una forma de acotar el poder presidencial o mรกs bien es un intento por preservar la mayorรญa legislativa con la que ya cuenta? Si la figura en verdad es virtuosa, cuestiรณn debatible a la luz de la experiencia de otros paรญses latinoamericanos, ยฟpor quรฉ no implementarla a partir del prรณximo sexenio, de modo que no se pueda saber quiรฉn serรญa el mandatario potencialmente acotado por la figura?
En segundo lugar, otra iniciativa preocupante es la propuesta de ampliar la Suprema Corte de Justicia de la Naciรณn de once a diecisรฉis ministros. Se dice que el objetivo es facilitar el combate a la corrupciรณn. Sin embargo, aumentar el tamaรฑo de una corte es una de las estrategias mรกs conocidas con las que presidentes con mayorรญas legislativas han intentado sobrecargar al Poder Judicial en su favor. Se trata de una propuesta antidemocrรกtica.
En tercer lugar, y a la luz tanto de experiencias internacionales como nacionales, estรก la cuestiรณn de si es posible debilitar el diseรฑo constitucional de una democracia sin que el gobierno en turno cambie necesariamente la Constituciรณn. La respuesta es: sรญ. Una vรญa es reorientando el gasto pรบblico hacia programas sociales potencialmente clientelares o sin reglas de operaciรณn claras. Otra mรกs es utilizar las medidas de austeridad para debilitar presupuestalmente las capacidades del poder judicial u otros รณrganos autรณnomos cuya misiรณn es hacer contrapeso o acotar al ejecutivo. Una tercera pasa por el llamado pacto fiscal. Un gobierno con mayorรญa puede disminuir abruptamente las transferencias a estados y municipios, ya sea mediante recortes en el presupuesto de egresos o mediante la discrecionalidad de la Secretarรญa de Hacienda al ejercer el presupuesto.
Debilitar contrapesos y centralizar una vez mรกs el poder en el gobierno federal no es una buena forma de consolidar nuestra democracia. Si a lo largo de la transiciรณn democrรกtica mexicana se acotรณ al poder presidencial tanto en los procesos electorales como en el ejercicio de sus facultades, ยฟpor quรฉ el nuevo gobierno que se presume democrรกtico buscarรญa ampliarlas una vez mรกs? ~
(Puebla, 1972) es doctor en economรญa y profesor-investigador de la Divisiรณn de Estudios Polรญticos del CIDE.
