El Senado rechazó el jueves pasado las propuestas presentadas por el presidente de la república para cubrir las dos vacantes que se abrirán el próximo 30 de noviembre en la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Ello ocurrió así a pesar del aparente acuerdo[1] entre Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto sobre esta primera ronda de candidatos. Independientemente de su desenlace, la forma en que se ha desarrollado este proceso invita a repensar si el método actual de designación de ministros es el apropiado para elegir en quiénes se depositará el enorme poder político que concentra la SCJN por la doble función que realiza -máximo tribunal federal y corte constitucional.
Comencemos por lo obvio. Al igual que los integrantes de cualquier cuerpo colegiado[2], los ministros de la SCJN toman decisiones políticas que benefician a ciertos actores y perjudican a otros, además tienen la capacidad de crear reglas de aplicación general. Por lo tanto subrayar que las designaciones son inherentemente políticas es tan novedoso como advertir que el desempeño del árbitro puede afectar el resultado de un partido de fútbol. El problema, en todo caso, no es la politización propiamente sino el déficit de representación política de las autoridades responsables de las designaciones. Y, lo que síes clave en este tema son las reglas que facilitan o dificultan el equilibrio entre fuerzas políticas y órganos de estado.
Veamos lo que al respecto se ha hecho en otros países. En Estados Unidos, donde no existe un tribunal constitucional y cuyo método de designación es similar al nuestro –salvo porque ahí las nominaciones son individuales y no existen las mayorías calificadas- está prácticamente asumido que las posiciones en la corte son políticas lo cual hace que los titulares del poder ejecutivo nominen siempre a personas que les parecen ideológica y políticamente afines. De acuerdo con la información de la U.S. Supreme Court Justice Database[3], de las 172 nominaciones de justices realizadas desde la creación de su corte suprema en 1789, solamente en un caso el nominado, Felix Frankfurter, no pertenecía a algún partido político al momento de ser propuesto[4].
A diferencia de lo que ocurre en EUA, naciones que sí cuentan con cortes constitucionales han buscado el equilibrio incorporando a más actores en el proceso. En Alemania, por ejemplo, donde Roman Herzog saltó de la presidencia de la corte constitucional a la del país, dos cuerpos legislativos federales –Bundestag y Bundesrat- se reparten equitativamente la designación de los dieciséis integrantes de las dos salas de la Bundesverfassungsgericht[5]. En España, aunque los doce miembros del Tribunal Constitucional son formalmente nombrados por el Rey, la responsabilidad de proponerlos se encuentra también distribuida entre la cámara baja (4), el Senado (4), el gobierno nacional (2) y el órgano de gobierno del poder judicial (2).
México no es ajeno a este tipo de métodos. De hecho, tan relevante fue en su momento impulsar el balance en la conformación de los órganos judiciales que la reforma judicial de 1994–que también otorgó funciones de tribunal constitucional a la SCJN- repartió la responsabilidad de nombrar a los seis miembros del Consejo de la Judicatura Federal (CJF) entre la SCJN (3), el Senado (2) y el presidente de la república (1), siendo su séptimo integrante y encargado de encabezarlo el presidente en turno de la SCJN. El diseño del CJF logró que diversos órganos intervengan en su integración, permitió que personas ajenas a la carrera judicial formen parte del máximo órgano de administración vigilancia del Poder Judicial de la Federación (PJF), e impulsó que el perfil dominante de sus integrantes cambie de acuerdo al propio perfil del presidente de la SCJN -la cual desde 1994 ha sido encabezada únicamente por ministros de carrera judicial[6].
La designación de los miembros de la SCJN, a diferencia del CJF, se basa en un método no equilibrado que soslaya la naturaleza política de la posición de ministro, dificulta el balance entre partidos y órganos de gobierno, fomenta la politización y obstaculiza que se escrute minuciosamente a los candidatos. Veamos cómo se articulan los elementos que contribuyen a que el método actual no sea el apropiado.
Primero, la selección de todos los puestos es realizada por las mismas autoridades a través de un método único. Este esquema no propicia el balance que requiere un órgano que cumple funciones de tribunal constitucional.
Segundo, el presidente de la república goza de gran discrecionalidad. Es él quien selecciona a los candidatos sin que exista regla alguna que lo obligue a hacerlo en un periodo de tiempo determinado o a consultar formalmente el perfil de sus candidatos con algún órgano de estado, asociación o con la sociedad[7].
Tercero, la posición del Senado es débil porque debe resolver en un plazo máximo de 30 días y lo más que puede lograr para contrarrestar al Ejecutivo es rechazar la primera propuesta. La balanza está tan inclinada hacia el titular del poder Ejecutivo que le permite a este repetir los nombres de las ternas rechazadas, forzando nuevamente al Senado a elegir entre ellos o a que en todo caso le abra las puertas para realizar una designación directa. Al final, este desequilibrio crea incentivos para que los partidos políticos usen las designaciones como moneda de cambio en otros procesos de negociación, lo cual acaba trivializando la importancia de la SCJN en el sistema político.
Cuarto, ciertas reglas y omisiones en el método fomentan un débil escrutinio que no corresponde con la importancia de los cargos en juego. La nominación por ternas, en las que muchas veces se incluyen “candidatos de relleno”, y no en forma individual hace que la atención pública se diluya[8]. El plazo máximo de treinta días que tiene el Senado para decidir promueve una revisión corta y poco minuciosa de las trayectorias de los candidatos; y la ausencia de reglas sobre cómo debe conducirse el tramo legislativo del proceso da un margen facultativo importante a la Comisión de Justicia y al Senado en su conjunto.
Por último, la coincidencia de las designaciones con el cambio de administración sexenal (y de partido en el gobierno) genera incertidumbre y fricciones innecesarias. El decreto en el que se publicó la reforma judicial de 1994 estableció un esquema escalonado de retiros -2003 (2), 2006 (2), 2009 (2), 2012 (2) y 2015 (3)- todos ellos programados para una misma fecha – 30 de noviembre. La designación de la ministra Luna Ramos mediante segunda terna, y posteriormente los fallecimientos de los ministros Román Palacios (2004) y Gudiño Pelayo (2010) modificaron el plan original, pero el resto de los retiros sigue previsto para la misma fecha, por ello los casos de los ministros Cossío Díaz (2018), Aguilar Morales y Zaldívar Lelo de Larrea (ambos en 2024) ocurrirán nuevamente en el contexto de un cambio de administración.
Incluidas las de la semana pasada, el Senado ha rechazado las primeras ternas en cuatro de los nueve procesos que se han realizado desde 2003[9], todas ellas integradas exclusivamente por candidatos de carrera judicial[10]. Los problemas de diseño de nuestro sistema de justicia federal afectan la forma en que se realizan los procesos de designación. Sin embargo, antes que pensar en grandes transformaciones lo urgente es realizar un balance sobre la pertinencia de continuar eligiendo a nuestros jueces constitucionales bajo las reglas actuales[11].El dilema, por decirlo de alguna manera, es continuar siendo hipócritas sin asumir el papel político de la Corte; o ser cínicos y construir reglas que favorezcan una integración equilibrada
[1]El 29 de octubre en su comparecencia ante la Comisión de Justicia del Senado, la Magistrada Rosa María Temblador Vidrio anifestólo siguiente“(…) considero que tan estácambiando nuestro país, que necesariamente dos ejecutivos tuvieron que ponerse de acuerdo, para decidir algo histórico y maravilloso como que ahora estén presentándose dos ternas del Poder Judicial de la Federación”. Por su parte, el 8 de noviembre en su exposición frente al pleno de Senadoel Magistrado Pablo Vicente Monroy dijo: “quiero aprovechar la oportunidad para agradecerles, al señor presidente de la república, y al señor presidente electo el que yo figure en estas ternas, pues tengo entendido que después de consensuar lo propio entre ambos mandatarios se dio a conocer públicamente la integración de las ternas”..
[2]Sobre el sesgo partidista de quienes integran cuerpos colegiados de decisión puede verse por ejemplo el trabajo de Estévez, Magar y Rosas sobre el desempeño de los consejeros electorales del Instituto Federal Electoral (Federico Estévez, Eric Magar y Guillermo Rosas, “Partisanship among the Experts: An Examination of Mexico’s Federal Electoral Institute”, en Electoral Studies, Vol. 27, No.2, Junio 2008.
[3]La unidad de análisis de la U.S. Supreme Court Justice Database son nominaciones, no designaciones o personas. Ello hace que exista más de un registro para una misma persona cuando ésta fue nominada en más de una ocasión y además que se incluyan quienes fueron nominados pero no fueron designados.
[4]En Estados Unidos, como ha ocurrido en México, integrar la corte suprema ha sido también un trampolín en la carrera de más de un político. Por ejemplo, William H. Taft fue presidente de los Estados Unidos (1909-1913) y luego Chief Justice. Charles Evans Hughes fue gobernador de Nueva York, associate justice (1910-1916), candidato del partido republicano a la presidencia (1916), Secretary of State (1921-1925), todo ello antes de reincorporarse a la corte como Chief Justice en 1931. James F. Byrnes había sido miembro de la cámara de representantes y Senador antes de ser designado ministro en 1941, posición que ocupópor sólo 15 meses, para posteriormente ser Secretary of State y gobernador del Carolina del Sur.
[5]La Bundesrat es el órgano de representación de los estados que conforman la federación alemana.
[6]Un método más balanceado no garantiza un mejor desempeño, el cual en el caso del CJF ha estado ligado desde su creación en 1994 a su relación con la SCJN. En sus primeros años de existencia, este órgano entró en un relación tenas con la SCJN que incluso condujo a que ésta resolviera que el juicio de amparo si es procedente contra las resoluciones del CJF. Al final, el conflicto desembocó en un reforma constitucional que expandió la autoridad de la SCJN sobre el CJF. Respecto de este tema ver Jorge Carpizo, “Otra reforma constitucional: la subordinación del Consejo de la Judicatura Federal” en Cuestiones Constitucionales. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, No. 2, enero-junio 2000.
[7]En el caso del Instituto Federal Electoral la constitución establece que para elegir a sus consejeros la Cámara de Diputados debe realizar “una amplia consulta a la sociedad”. En el caso de la corte suprema norteamericana, antes de la nominación formal, se acostumbra que el Federal Bureau Investigation realice una investigación de la vida de cada uno de los candidatos pre-seleccionados. Además, entre 1947 y 2001, se le pidióa la American Bar Association que analizarála idoneidad de los candidatos y se pronunciara por si estaban o no calificados para el cargo de justice. Sobre estos dos puntos ver por Lee Epstein y Jeffrey. A. Segal, Advice and consent. The politics of judicial appointments. New York: Oxford University Press, c2005.
[8]Magaloni y Elizondo consideran que las nominaciones individuales son más adecuadas que las de ternas. Sin embargo, sus razones son diferentes a las presentadas en este texto. Para ellos el sistema de ternas sí estimula la competencia entre candidatos, en tanto que las nominaciones individuales inhiben este tipo de politización. Al respecto ver Ana Laura Magaloni y Carlos Elizondo Mayer-Serra. “Cómo se nombran y deciden los ministros de la Suprema Corte de Justicia” en Cuestiones constitucionales No. 23, julio-diciembre 2010.
[9]La primera de ellas fue en el proceso para relevar al ministro Castro y Castro. En ella estuvieron: Elvia Rosa Díaz de León D'Hers (Magistrada Federal), JoséLuis de la Peza Múñoz Cano (Magistrado de la Sala Superior del TEPJF) y Margarita Luna Ramos (Conseja de la Judicatura Federal), siendo esta última quien fue designadas después de haber también formado parte de la segunda terna. La segunda de ellas fue presentada para ocupar la vacante que generóel fallecimiento del ministro Gudiño Pelayo y estuvo compuesta por: Las candidatas fueron: Elvia Rosa Díaz de León D'Hers (Consjera de la Judicatura Federal), Lilia Mónica López Benítez (Magistrada Federal) y Andrea Zambrana Castañeda (Magistrada Federal).
[10]Mi hipótesis al respecto es que la poca presencia pública de este tipo de candidatos no eleva los costos de un eventual rechazo, lo cual hace que sean fácilmente descartables por los partidos políticos.
[11]En mi opinión una reflexión de esta naturaleza debería concentrarse en dos cuestiones: la discrecionalidad con la que cuenta el presidente (podrían por ejemplo incorporarse mecanismos de consulta, así como prohibirse que los candidatos rechazados puedan volver a ser nominados en el mismo proceso); y las reglas que inhiben un escrutinio apropiado de los candidatos (se podría cambiar a candidaturas individuales y extender el tiempo con el que el Senado cuenta para realizar las designaciones).
Politólogo (UNAM y LSE)
