En la misma mañana de septiembre en que los terroristas intentaron aplastar la libertad y la democracia con una serie de monstruosos ataques a Estados Unidos, ministros de 34 naciones de Occidente se reunían en Lima para establecer un nuevo orden mundial en el que los derechos individuales y la libertad prevalecerían para todos y en
todas partes, desde el Ártico hasta la Antártida, con la excepción, por el momento, de Cuba.
Sin duda, los terribles hechos del 11 de septiembre en Nueva York, Washington y la Pensilvania rural eclipsaron la reunión de la Organización de los Estados Americanos, y poca nota se tomó de la cláusula que adoptaron los ministros, en la cual se declaró que la democracia es, y seguirá siendo, un derecho básico de los ochocientos millones de personas del Nuevo Mundo. Sin embargo, las nubes de concreto pulverizado y de incinerados escombros que se levantaron luego de los ataques no destruyeron el significado de la decisión a la que se llegó en Lima, ni tampoco oscurecieron el mensaje fundamental que la cláusula democrática significa a la luz de los trágicos hechos.
La promesa de los ministros, en el sentido de proteger el funcionamiento de las democracias legítimas en toda América, subraya lo importante que es no parapetarnos tras nuestras fronteras. Ahora, quizá más que nunca, es el momento de construir coaliciones que crucen las fronteras y generen el estilo de cooperación que pueda llevar a un entendimiento internacional y a prevenir calamidades.
Sin duda será grande la presión para no seguir este camino, en vista de los ataques terroristas, especialmente en Estados Unidos, país tan lastimado por quienes convirtieron unos aviones ordinarios en armas de destrucción masiva. Los recelos estadounidenses se han recrudecido, y es sólo cuestión de tiempo para que comiencen los llamados a sellar las fronteras y mantener fuera a los extranjeros. Habrá quien califique las políticas de inmigración como medidas demasiado negligentes para identificar a gente con intenciones fatales. En todo caso, las iniciativas del presidente Vicente Fox, hacia una reforma completa de las políticas de inmigración y de un movimiento laboral más libre a lo largo de las fronteras norteamericanas (iniciativas protagónicas durante la visita de Estado de Fox en la semana previa a los ataques), han sido relegadas a un plano secundario, al tiempo que el gabinete de Bush modifica sus derroteros, abandona su enfoque de "país por país" y se orienta en cambio hacia una diplomacia global que pueda construir una coalición contra el terrorismo.
La reacción de los aliados de Estados Unidos ante ese llamado será crucial para determinar la respuesta del pueblo estadounidense ante las amenazas terroristas. Más que nunca, hemos llegado al momento de pintar la raya e integrar los equipos. Cada nación deberá escoger con quiénes se alinea, y luego esperar a que se la llame a confirmar su compromiso poniéndose en acción directa o proveyendo apoyo. Aquellos que se resistan o titubeen en sus decisiones, incluyendo aliados o socios, podrán esperar repercusiones.
Mi propuesta en este artículo es que la historia de la integración y de los lazos cada vez más íntimos que se han desarrollado en la América del Norte, a lo largo de la última década, proporciona a México, el Canadá y Estados Unidos una ventaja estratégica para cooperar en este esfuerzo. Sin embargo, no está claro, al comienzo de la crisis, que los tres estén dispuestos a utilizar esa ventaja, dado que las demandas adicionales que los estadounidenses plantearán a sus vecinos probablemente crearán tensiones domésticas y suscitarán cuestiones de soberanía nacional. El Canadá se verá obligado a reconsiderar los recortes que ha efectuado en su presupuesto militar, lo mismo que sus reticencias a aceptar acuerdos militares con Estados Unidos. México tendrá que determinar si puede aceptar su historia con Estados Unidos, para luego colocarse como socio y aliado. El reto para México, como lo expuso el canciller Jorge Castañeda, es decidir qué tipo de relación se quiere tener con Estados Unidos.
El presente conflicto también desvía y transforma el impulso que se iba acumulando a favor de una zona de comercio a lo largo de América, y hace más difícil para el gobierno de Bush cumplir los plazos de acción pendientes.
Sin embargo, a fin de cuentas, puede ser que de las cenizas de los ataques surja la posibilidad de una mayor unidad, en lugar de un aislamiento más completo.
*
No hay duda de que, si Estados Unidos está comprometido y se ha entusiasmado con mejorar las relaciones hemisféricas, ello es porque sucesivas administraciones estadounidenses, junto con expertos académicos y políticos, ejecutivos de empresas y, según las encuestas, un gran porcentaje de los estadounidenses comunes consideran un éxito el Tratado de Libre Comercio y su predecesor entre el Canadá y Estados Unidos.
Obviamente el apoyo no es universal. Las organizaciones laborales han atacado el acuerdo de comercio libre en cada oportunidad, y en los últimos tiempos han recibido el refuerzo de los demócratas del Congreso para oponerse al paso sin trabas de camiones de carga a través de la frontera entre México y Estados Unidos. Recientemente también, los sindicatos han formado alianzas estratégicas y han provisto de recursos a miembros de coaliciones vagamente alineadas contra la globalización, incluyendo esas que han recurrido a la violencia para interferir con encuentros internacionales de agenda global, como sucedió durante la Cumbre de las Américas en Quebec, en abril de 2001.
Hará falta tiempo para que se pueda fijar nuevamente la atención sobre estos y muchos otros puntos, que antes estaban en la agenda doméstica del equipo de Bush. Pero no desaparecerán del todo. Y tampoco desaparecerán los casi dos mil millones de dólares diarios que constituyen el comercio entre las tres naciones de América del Norte.
Antes de que se pueda emprender cualquier intento serio para reforzar la frontera y bloquear de este modo a los terroristas, los gobiernos de Norteamérica deberían realizar algunos cálculos importantes. Desde el día siguiente a los ataques, las consecuencias económicas a que ha dado lugar el afán por una seguridad mayor en las fronteras son inmensas, con revisiones rutinarias que alargan los tiempos de espera de la gente, y de los bienes, en el intento de cruzar la frontera. Las compañías de vehículos automotores, en particular, han sufrido un golpe muy fuerte, porque ya habían incorporado, en sus propias estructuras, todas las operaciones norteamericanas como si no existieran fronteras. De este modo, la Ford Motor Company ha tenido que aflojar el paso en su producción, por no poder recibir partes, a través de la frontera entre el Canadá y Estados Unidos, con la rapidez suficiente como para proveer las líneas de ensamblaje en Detroit.
¿Qué tanto costaría una mano dura permanente, en términos de empleos perdidos y apuros económicos? ¿Qué repercusión tendrían tales acciones sobre la capacidad de las economías del continente para escapar de la recesión y compensar la perturbación que los ataques terroristas y la respuesta militar de Estados Unidos han de causar?
En este momento, únicamente se puede contestar en términos absolutos. Y la respuesta es que esa repercusión será enorme.
La alternativa de una mano dura en la frontera consiste en compartir información de manera más intensa. El nuevo embajador estadounidense en el Canadá ya ha sugerido públicamente que una solución sería ir más allá de las fronteras para establecer un perímetro alrededor de Canadá y Estados Unidos. A la larga, lo mismo podría hacerse con México. Esto haría posible adoptar un conjunto coordinado de reglamentos migratorios cuya aplicación sería uniforme a través de ambas fronteras. Intensificando la cooperación y el acopio de información, ambas naciones mejorarían en su habilidad para identificar y, si es necesario, interceptar células terroristas que estuvieran por activarse.
Los defectos del sistema actual son obvios. En diciembre de 1999, Ahmed Ressam, que habría podido significarse como terrorista, fue detenido por autoridades estadounidenses cuando intentaba cruzar la frontera de la Columbia Británica con los implementos de una bomba en la cajuela de su coche. Su misión era causar pánico y muerte en Los Ángeles durante la celebración del milenio. La habilidad de este sujeto, que casi le permitió deslizarse a través de la frontera, recrudeció la preocupación acerca de las políticas migratorias canadienses y la capacidad de la nación para atrapar a los terroristas potenciales.
Esta es una preocupación sin resolver para el gobierno canadiense. Los principales periódicos del país reportaron que, una vez que amainó la sacudida inicial provocada por los ataques terroristas del 11 de septiembre, la inquietud principal de los oficiales canadienses consistió en determinar de dónde habían venido los atacantes. Mientras seguían pistas, algunos de ellos admitieron tener la esperanza, sin mucha convicción, de que los culpables no hubieran entrado a través de la frontera canadiense. Hasta ahora no se ha identificado ninguna conexión canadiense directa con los ataques, pero los investigadores en ambos lados de la frontera siguen buscando.
*
Ahora Estados Unidos está ocupado en construir una coalición internacional para llevar ante los tribunales a los estrategas terroristas. No está claro cómo será la confrontación venidera. El presidente Bush ha indicado que, tras los primeros ataques militares, deberá seguir una larga sucesión de avances de Estados Unidos y sus aliados, a lo largo del tiempo y en muchos lugares, en una nueva guerra cuya forma todavía está por determinarse.
Lo que está claro desde el principio es que las naciones ante las que se tendrá que presentar batalla no serán las que se han sentado frente a frente en la mesa de negociaciones. El único país del Medio Oriente que ha entrado en un acuerdo comercial con Estados Unidos, Jordania, se considera un aliado en esta cruzada. Los Estados que entran en este conflicto con ideas opuestas a la libertad, como Afganistán e Irak, son los que no han experimentado el poder transformador de la transparencia y la responsabilidad, contraseñas necesarias para participar en el sistema global de comercio. Su oposición a este mismo sistema alimenta las emociones que permiten a los fundamentalistas torcer los preceptos del Islam, a pesar de mostrarse dispuestos a explotar los productos del sistema globalizador —los teléfonos celulares, las comunicaciones por internet y otras tecnologías— con el fin de atacarlo.
La integración en la economía mundial crea grandes presiones competitivas y dolorosos perjuicios, pero también trae beneficios, como ha sido el caso de México y su democracia, durante tanto tiempo adormecida. Su moneda, antes tan volátil, se ha vuelto envidiablemente estable, y las reservas extranjeras del Banco de México son ahora un asunto de escrutinio público, una información disponible en internet, y por ello quedan menos sujetas a la manipulación política. La elección de un presidente de oposición, y la formación de un gabinete plural, pueden legítimamente considerarse parte del legado del TLC, y un producto secundario de la integración de México.
En el Canadá también ha habido cambios claros de dirección. La difícil reestructuración económica que tuvo lugar después de instrumentarse el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos, en 1988, dejó al Canadá listo para aprovechar la expansión de los noventa. La competencia creó miles de trabajos que representaban más oportunidades para los canadienses. Cada vez más, al percibirse el impacto de su nueva carta de derechos y libertades, el Canadá se mueve hacia un reconocimiento mayor de los derechos individuales.
Más adelante, para México y Canadá queda el reto (y en los próximos años, para el resto del Hemisferio Occidental) del control de esa integración a fin de asegurar beneficios al mayor número posible de personas, lo que representa una de las bases de la democracia. Los obstáculos serán muchos, y el armazón del TLC ya ha comenzado a tambalearse bajo su peso. Los acuerdos en las áreas del ambiente ecológico y del trabajo han demostrado ser de importancia únicamente ideológica: no han servido siquiera para empezar a frenar los abusos o avanzar en la prometida ampliación de los derechos laborales.
Los asuntos de justicia y equidad se vuelven cada vez más importantes, y la estructura interna del TLC se queda cada vez más corta. Uno de los inconvenientes más notorios del acuerdo son las disposiciones de su capítulo 11 para resolver disputas entre inversionistas y gobiernos. Este mecanismo se ha utilizado de tal manera que desafía la aplicación práctica de los derechos de soberanía de las naciones. En casos como el que involucró a Methanex, una compañía canadiense que intentaba vender ingredientes de un aditivo para gasolina prohibido en California, y otro que involucró a Metalcald, empresa estadounidense que intentó abrir un centro de procesamiento de tóxicos en San Luis Potosí, quedó claro que la falta de transparencia y de acceso público no prestaron ningún beneficio a la democracia.
Los ministros de comercio de los tres países recientemente intentaron modificar el mecanismo de solución de las disputas para realzar los principios democráticos, pero todavía no hay indicación de que se haya podido resolver ninguno de los problemas.
Cada vez es más evidente que algún nuevo método de supervisión sería necesario para guiar el proceso de integración continental, y para compensar todas las áreas excluidas del TLC por razones políticas. El presidente Salinas me dijo alguna vez que, durante sus negociaciones con el presidente George H. W. Bush, llegaron ambos a un acuerdo personal: "Tú no te metes con Pemex y yo no me meto con la inmigración"; así fue más o menos como se hizo el trato. Pero en su reciente visita a Washington, el presidente Fox aparentemente perturbó ese toma y daca, cuando clarificó que el flujo libre de bienes a través de las fronteras debería ir acompañado por el flujo libre de las personas.
Sin embargo, en lugar de aspirar a hacer una compostura parcial para el corto plazo, se debería considerar el asunto en una perspectiva más amplia, que tome en cuenta la verdadera naturaleza de las relaciones, cada vez más profundas, entre las naciones de América del Norte, y de los retos, aún sin resolver, que presentan la Unión Europea y el bloque económico asiático. Aumentar los alcances del programa de trabajadores temporales de sesenta mil a cien mil personas sería, más que nada, una respuesta simbólica que resuelve poca cosa.
Una comisión norteamericana con poderes limitados que —aunque se quede muy corta respecto al modelo de la Unión Europea— se extienda más allá de la existente comisión del TLC podría ser capaz de resolver, con más eficacia, problemas como el de la migración, el de la seguridad antiterrorista en las fronteras y el de la protección bilateral del ambiente. Robert A. Pastor, profesor en la Universidad de Emory y ex consejero del presidente Jimmy Carter, ha sugerido que una comisión norteamericana, compuesta de quince individuos distinguidos y nombrada en partes iguales por los líderes de las tres naciones, podría construir una visión del continente que proveería la unidad de propósito.
En su libro Toward a North American Community, Pastor expone su propuesta y argumenta que la falta de una planeación así, y de un cuerpo que la coordinara, puso de manifiesto que México, el Canadá y Estados Unidos no estaban preparados para responder en forma concertada a la crisis del peso. Este autor no vislumbra una comisión norteamericana con los mismos poderes ejecutivos de la Comisión Europea. Si acaso, cree que la lección que puede aprenderse de la experiencia de Europa consiste en reconocer que se han fundado demasiadas instituciones con demasiado poder.
Una comisión trinacional con la capacidad de enfocarse a asuntos específicos, tales como la educación, el transporte o la migración, podría proporcionar un esquema para despachar los asuntos económicos y estratégicos que ahora, en su mayoría, se dejan al azar. Pastor recomienda también dar otros pasos para guiar el proceso de integración, incluyendo el de establecer un grupo interparlamentario norteamericano que reúna dos equipos legislativos similares a los que normalmente funcionan, uno entre México y Estados Unidos, y el otro con el Canadá y Estados Unidos.
Todas estas medidas, para ser efectivas, han de cumplir un requisito: las naciones norteamericanas deben estar dispuestas a sacrificar hasta cierto grado su soberanía tradicional, como es el caso de los países que entran en acuerdos internacionales, por ejemplo el tratado que prohíbe las pruebas nucleares. En este último caso, la ventaja que acompaña esa reducción de la soberanía es la de una seguridad mejor; en un contexto norteamericano, una cooperación como la que proponen Pastor y otros alteraría el tradicional carácter asimétrico de las relaciones en el continente, y sentaría las bases para poner en práctica soluciones más racionales y eficaces con respecto a los asuntos regionales que he mencionado.
El ataque del 11 de septiembre intensificó los problemas de integración, pero no los creó. Es muy temprano para decir qué pasará con la amplia integración hemisférica que parecía tan prometedora en Quebec durante el mes de abril, a pesar de las protestas que provocaron que las calles de la vieja ciudad se llenaran de gas lacrimógeno. El firme apoyo que los 34 líderes dieron a los conceptos de mejoría económica, y a un compromiso más enfático con la democracia, parecía un buen augurio para muchos países latinoamericanos que han querido compartir el reciente éxito de México.
La posibilidad de que el área de comercio libre de toda América pueda abrirse dentro de los plazos que se vislumbran, y de que logre instrumentarse a principios de 2005, es ahora aún más dudosa. Pero aunque no se alcance a concertar un tratado de comercio hemisférico, América puede seguir trabajando hacia una integración ideológica, reafirmando el apoyo a ideales como la democracia y los derechos individuales, y formando una coalición sólida en contra del terrorismo y la intolerancia.
El hecho de que los ministros de la OEA adoptaran la cláusula democrática constituye un claro mensaje para quienes, en América Latina, se sientan tentados a pasar por alto las demandas democráticas o intenten amoldarlas a su conveniencia. También pone los cimientos para construir una coalición democrática dentro del hemisferio, lo que ya ha producido resultados.
Unos días después de los ataques contra Estados Unidos, los ministros del exterior del hemisferio se reunieron nuevamente. Invocaron entonces, por primera vez, una sección del Tratado de Río de 1947, que de hecho menciona que un ataque contra un miembro de la OEA sería considerado un ataque contra todos. El principio de la solidaridad hemisférica nunca se expresó tan firmemente. El desafío de ahora es ponerlo en práctica, sin cavilaciones ni titubeos por parte de ninguno de los Estados.
Esta acción también debe verse como portadora de un mensaje inequívoco: aunque los lazos de un acuerdo de comercio libre todavía no están listos para volverse más estrechos, y no obstante que sigue habiendo desacuerdos entre las naciones americanas en cuanto a estrategias y metas, los fundamentos de la cooperación y la coordinación dentro de un hemisferio democrático y firmemente decidido ya existen, más allá de los confines de Estados Unidos. –
